档案馆自然灾害应急管理机制的构建研究 

向立文1  万海砚2  刘文丽3 

1湘潭大学公共管理学院  2中联重科股份有限公司  3益阳市人民检察院 

[摘  要] 各种自然灾害频繁发生，严重威胁着档案建筑及档案的安全。各级各类档案馆需要建立健全应对各种自然灾害的应急管理机制，提高自然灾害应急管理能力与水平。论文首先介绍了档案馆面临自然灾害的主要种类，并分析了档案馆加强自然灾害应急管理的必要性，以此为基础，基于应急管理基本流程，探讨了档案馆自然灾害应急管理机制的构建。 

[关键词] 档案馆  自然灾害  应急管理  机制 

　　天有不测风云。近年来，地震、洪水、火灾、泥石流等各种自然灾害频繁发生，给人类社会造成了巨大的损失，严重影响着正常的社会生产生活秩序。档案馆作为永久保管档案的基地，一旦遭遇自然灾害的袭击，不可避免地会遭受各种有形或无形的损失。高度重视自然灾害的危害，针对性地采取科学管理措施，将灾害损失降至最低，是档案馆安全工作的首要任务。 

　　一、档案馆面临的主要自然灾害及其危害 

　　自然灾害是由于地球与天体的不断运动，使地球各个圈层发生变异而引起的，例如地震、台风、海啸、洪水及火山爆发等。[1]其中地震、水灾、火灾是档案馆经常面临的，受其威胁最大的三种自然灾害。 

　　（一）地震及其危害 

　　地震是地球内部发生的急剧破裂产生的震波，在一定范围内引起地面振动的现象。地震常常造成严重人员伤亡，能引起火灾，水灾，有毒气体泄漏，细菌及放射性物质扩散，还可能造成海啸，滑坡，崩塌，地裂缝等次生灾害。在人类历史上，因为地震的爆发而使档案馆受损的例子屡见不鲜。譬如：1976年中国唐山大地震的爆发使唐山地区的档案馆受到了毁灭性的破坏，1985年墨西哥大地震的爆发给墨西哥国家档案馆造成重创，1995年日本阪神大地震的爆发，阪神地区的档案馆及档案损毁严重，2008年中国汶川特大地震中，灾区许多档案库房倒塌，大批档案被掩埋、浸湿，等等。 

　　地震对档案馆具有巨大的破坏力。首先表现在对档案馆建筑、档案设施的冲击。譬如：地震时地面的颤动、滑坡使档案馆建筑倾斜倒塌，档案设施被砸毁，档案装具被埋压于瓦砾或泥土中，建筑物倒塌可能造成电线短路而引发火灾。其次是对馆藏档案的危害。大量的档案随着档案馆的倒塌被埋，有些被大火烧毁，有些因震后的降水而发霉。2008年汶川大地震中，当地许多档案馆都不同程度地受损。其中北川县档案馆馆藏的8.5万卷档案在地震中全部被埋，经过抢救抢挖后，该档案馆最珍贵的档案《石泉县志》仍未被挖掘出来，而且抢救出来的档案遭到了极大损毁，只有60%可用。[2]第三是给档案馆工作人员的人身安全带来威胁。突如其来的地震，档案工作者来不及逃离或为抢救某些珍贵档案，很有可能被倒塌的建筑、档案装具掩埋，造成人员伤亡。2010年，甘肃省舟曲县档案局职工及亲属共11人在舟曲泥石流中不幸遇难。 

　　（二）水灾及其危害 

　　俗话说：水火无情。就灾害发生的时空范围、时空强度以及对人类生存与发展的威胁程度而言，水灾害是一种严重的自然灾害。档案存储介质对水的高度敏感性以及被水侵蚀后极易损毁的特点，使得档案馆在水灾中面临着重大的危害。如2007年7月四川东北、东南和北部连续暴雨给全省造成严重洪涝灾害，这次洪灾给四川各地档案局馆造成直接经济损失300多万元，10余万卷档案受潮。[3] 

　　水灾对档案馆的危害虽然不像火灾那样是毁灭性的，但对档案的破坏也是不容忽视的。载体不同，档案所遭受的损失也就不同。纸质档案一旦遭水淹后，一方面会沾上污泥，另一方面纸张吸水膨胀，易变形。更主要的是，此时纸内含有大量的水分，如果得不到及时干燥，极易生长霉菌，尤其在高温条件下，霉菌生长的更快。[4]胶片、磁性载体档案如果被水浸过，很容易发生溶化、划伤、粘连现象。这些新型载体档案如果没有及时抢救，就会造成档案信息内容不可读或者丧失，影响档案安全。 

　　（三）火灾及其危害 

　　火灾是指在时间或空间上失去控制的燃烧所造成的灾害。在各种灾害中，火灾是最经常、最严重威胁档案馆安全的主要灾害之一。档案馆一旦发生火灾，往往会造成档案的大面积焚毁，其危害是毁灭性的。在我国历史上，曾有大批档案资料毁于火患，早在《左传》中就有档案火灾的记载。近代的档案火灾更是屡见不鲜：咸丰二年（1852年）湖北抚院衙门失火，档案全部被烧毁；不久，户部火灾三日不熄，存案悉毁。[5]根据国家档案局课题组对31个省、自治区、直辖市档案部门的一项初步调查，建国后除北京、天津、福建、广东、海南等5个省、市明确表示新中国成立后本辖区内档案部门未发生过火灾外，其他26个省、市、区均有档案部门发生火灾的案例，比例高达83%，可谓触目惊心。据估算，新中国成立以来发生的近百起火灾中，共烧毁档案约300万卷。[6] 

　　目前，纸质档案和磁带、磁盘、缩微胶片等新型载体档案是最主要的档案类型，这些类型的档案耐火性极差，极容易烧毁。火灾对档案的危害主要表现在两个阶段——火灾发生阶段和灭火阶段：在第一阶段，火灾对档案的破坏主要表现为高温与火及烟熏两个方面。纸质档案经高温和火焚，纸张容易炭化、酥脆，强度降低，如果没有及时的修复就会成为碎片甚至灰化。而那些经过大火的磁带、胶片等新型载体的档案，即使没有直接焚毁，但高温的烘烤及烟熏，大部分磁带、胶片都粘帖在一起且表面粘附着大量的烟尘，严重影响信息内容的可读性；在第二阶段，火灾发生时，情况紧急，人们关心的是如何尽快灭火，如果没有针对档案的特殊性采取适当的灭火方法，在灭火过程中也会对档案造成破坏。譬如：用水灭火是人们最先想到的也是经常用到的方法，但是在用水灭火过程中，档案被打湿，就很容易发生水对档案破坏的事件，即使是那些没有烧毁的档案也会因为突然遇水而遭到破坏。 

　　二、档案馆加强自然灾害应急管理的必要性 

　　从上述自然灾害对档案馆及其馆藏档案的危害可以看出，地震、洪水、火灾、泥石流等自然灾害的频繁发生，严重威胁着档案馆及其馆藏档案的安全，破坏档案部门正常的工作秩序，影响档案事业的健康发展。档案馆需要深刻认识到加强自然灾害应急管理的重要性与紧迫性。 

　　（一）各种自然灾害严重威胁着档案建筑及馆藏档案的安全 

　　首先，各种自然灾害严重威胁着档案建筑的安全。档案建筑作为档案事业的基础载体，同时也是各地记录历史和传承文明的文化场所。[1]档案建筑是重要的公共文化基础设施，有着保障历史文化延绵传承的重任。在各种自然灾害面前，档案建筑更是首当其冲地遭受严重的破坏。各种自然灾害直接导致建筑物墙体开裂、脱落、倾斜、地基下降、垮塌。以2008年汶川大地震为例，地震给灾区档案建筑造成了前所未有的损害，青川县档案局办公楼全部垮塌，库房倾斜，墙体多处裂缝已无法使用；都江堰档案局库房变形不能进入，整栋办公楼建筑向后倾斜20度，外墙皮脱落，墙体出现10厘米的裂缝，窗户几乎全部被震碎，档案建筑可谓损失惨重。另外由暴雨造成的洪水对档案建筑的破坏也不可小觑。一旦发生洪水，档案建筑的底层将被洪水浸没，墙体表面脱落，如果洪水来势凶猛，产生巨大的冲击力，使档案建筑坍塌在洪水中。 

　　其次，各种自然灾害严重威胁馆藏档案的安全。历史不可以重演，但作为社会历史活动的真实记录，档案可以再现历史，档案再现历史需要有一个安全的自然环境，档案的自然环境是档案所处的地理位置、地质、气象、水文、大气等自然条件。近年来各种自然灾害的频繁发生严重威胁着馆藏档案的安全，自然灾害对档案资源的破坏主要表现为两个方面：一是通过摧毁档案建筑间接毁坏档案资源。从上述事例可以看出，唇亡齿寒，档案建筑的破坏，建筑里边的档案也就难以幸免于难；二是直接毁坏档案资源。譬如：地震压坏档案，火灾焚烧档案，水灾浸湿、冲走档案，等等，1966年的佛罗伦萨大洪水，它损毁了200多万件手稿，成为现代社会一次划时代的灾难。[2]自然灾害对档案建筑及馆藏档案资源的破坏如此巨大，给档案部门提出了严峻考验与挑战。 

　　（二）加强自然灾害应急管理是档案馆的使命所在 

　　档案工作者是人类记忆的守护神，是保存人类社会记忆的工程师，保护档案安全是其神圣的职责。一旦档案资源受到自然灾害的侵蚀，档案馆的工作实体将不再完整，人类的记忆也将成为空白。自然灾害的发生及其产生的破坏虽然为人力所难以控制，但是广大档案工作者只要认真做好预防工作，还是可以避免或减少各种灾害对档案的损害的。[3] 

　　首先，安全工作是其他业务工作的前提和保障。档案在提供利用之前需要经过收集、整理、鉴定、分类等一系列业务流程，这些业务工作包含着档案工作者的辛勤劳动，是档案工作者智慧的结晶，一旦档案受灾就意味着档案工作者的劳动成果被毁，所做的一切工作将付诸东流。可见，加强自然灾害应急管理是保障档案工作者成果的需要，也是体现其它业务工作价值的前提。 

　　其次，只有加强自然灾害应急管理，保证档案安全，才能满足人民群众日益增长的档案信息需求。一般而言，自然灾害的发生，会给馆藏档案带来各种有形或无形的损失，严重时还会致使档案彻底损坏，造成社会失忆，并且灾害发生后，档案的损毁使档案馆无法正常地履行其工作职能，从而无法满足社会公众对档案信息的利用需求。 

　　再次，加强自然灾害应急管理，确保档案安全，是依法治档的客观需要。《中华人民共和国档案法》第一章第一条和第五条明确规定档案部门要保护档案的安全。档案安全既包括信息安全，也包括实体安全，如果实体得不到保护，那么档案信息也将荡然无存。因此，保护档案资源的安全是档案馆的神圣使命所在。 

　　    三、 档案馆自然灾害应急管理机制的构建 

　　自然灾害应急管理机制是档案馆有效应对各种自然灾害的关键，档案馆应着眼于防灾、救灾、灾后处理等应急管理基本流程，建立健全自然灾害应急管理机制，提高防灾减灾能力。 

　　（一）防灾机制 

　　凡事预则立，不预则废。防灾是档案馆应对自然灾害的首要环节。防灾机制是档案馆为消除或降低潜在自然灾害破坏性影响而制定的一系列管理措施。建立防灾机制应从意识、机构、制度等主要方面着手： 

　　第一，增强危机意识。防范胜于救灾。档案部门应加强对员工和用户防灾教育和指导，形成一种警醒的防灾意识，观念和意识是行动的先导。[4]档案馆应加强对有关人员的培训和教育力度，通过定期举办防灾救灾知识专题讲座、论坛或者研讨会、防灾救灾知识竞赛，印发防灾救灾手册等措施增强档案工作者的危机意识与防灾救灾能力。 

　　第二，成立专门的应急管理机构。档案防灾救灾工作是一项重要的任务，可以考虑在档案馆内部增设一个专门的应急管理机构，负责应对包括自然灾害在内的各种突发事件。应急管理机构的工作要坚持平战结合的原则，平时做好应急预案的制订与应急演练、安全隐患的检查和排除、防灾减灾知识的培训和教育等工作，一旦发生重大自然灾害，应急管理机构就启动预案，积极组织、指导本单位救灾管理和协调工作。灾后会同有关职能部门调查、统计灾害影响范围和受灾程度，评估、核实损失情况，进行灾后处理。 

　　第三，加强自然灾害监测与信息沟通工作。对自然灾害的预防离开不监测工作。自然灾害的监测是应用一系列预测技术，对事件发生的可能性及其危害程度的估计，这种估计是通过对危机先兆和起因的严密观察，并对所获信息进行处理、评价而取得的。[5]通过监测提供数据和信息，从而进行示警和预报，甚至据此直接转入应急的防灾和减灾的指挥行动。[6]就档案馆目前情况而言，缺乏资金、设备和技术人员，很难建立起一个独立的灾害监测系统。既然不能依靠自己的力量来完成这一重大任务，那就要依托兄弟单位来建立灾害预警系统。首先，建立与气象局、地震局、防洪指挥部等部门的合作机制，借用他们先进的灾害监测预警系统为档案灾害管理工作服务。其次，建立完善的灾情信息网络和灾害信息沟通机制。加强与水文、气象、地震等部门的联系，以便在第一时间得到自然灾害相关信息，以免错过防治和救灾最佳时机。最后，加强与公安、武警、消防等专业救援队伍的日常联系，建立专门的联动机制。[7]一有险情，即刻救灾，最大限度地减少档案一次损坏和二次损失。 

　　第四，建立健全自然灾害应急预案体系。为了有效减少各类灾害对档案可能造成的损害，提高档案工作人员对各种灾害险情的应急救援能力，确保国家档案资源的安全，各级档案馆必须依据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《档案工作突发事件应急处置管理办法》等有关法律法规，结合机构所在地的实际情况，建立健全自然灾害应急预案体系，全面提高档案部门防灾救灾能力。应急预案应明确档案部门应急抢救的原则，根据自然灾害的情况划分不同的灾害级别，明确组织指挥体系及其职责任务，明确应急处理流程和灾情信息沟通制，明确自然灾害发展后的应急预案的响应和终止。自然灾害的应急预案制定好后，还需要加强应急预案的演练，以检验应急预案的可行性与操作性，一旦发生自然灾害，启动应急预案能达到应有的效果。 

　　（二）救灾机制 

　　救灾是灾害已经发生后最急迫的减灾措施，是落实预案的具体行动，它直接关系到档案的受损程度。 

　　第一，启动应急预案，指挥救灾。一旦灾情发生，档案馆应迅速启动应急预案，各档案机构迅速组织档案抢救小组，第一时间进行救灾。档案救灾小组不仅要加强值班制度，而且要保持信息畅通，及时向上级汇报档案抢救情况，以便上级组织更科学的决策。档案救灾小组在救灾时应注意几个方面：一是以人为本原则。在救灾过程中要采取相应措施最大限度地保证档案工作人员的生命安全；二是时效原则。在自然灾害发生后，时间是极其宝贵的，对于档案而言，迟一秒的损失都是巨大的。档案救灾人员应在第一时间赶赴灾害现场，安置救灾设备和救灾技术人员，抢救档案；三是沟通原则，档案救灾人员要加强与其它专业救灾部门的配合与协作，协同处理救灾事宜。譬如：在汶川大地震中，那些珍贵的档案史料大部分都是由中国人民解放军、武警、消防部队冒着生命危险从余震中抢救过来的。档案部门要加强与救灾部队的配合。在这过程中，档案救灾小组要指导他们怎么搬运，使用什么装具才不致使档案遭受二次损毁；四是合理取舍原则，一旦灾害发生，优先抢救和修复最重要档案已成为国外档案部门共识。[8]在紧急情况下，由于无法全部将档案抢救过来，只能选择其中一部分，这时就要迅速确定抢救的优先顺序，将那些孤本、历史久远的或价值较大的档案优先抢救。 

　　第二，积极寻求合作与支持。我国自古以来就有“一方有难，八方支援”的优良传统，档案事业系统同样如此，同样作为档案人，每位档案工作者对档案都有着特殊的情感。灾害发生后，应及时联系档案系统内各兄弟单位或上下级单位，调配档案救灾设备和技术人员，发挥集体的能力和智慧，建立一支跨级别，跨单位的救灾队伍，积极为受灾档案单位提供人力、物力、财力和智力等各种形式的资源，确保档案及时有序抢救。 

　　第三，整合资源，为救灾打下坚实的物质基础。救灾活动需要大量的物力、财力支持。物力保障就是整合各部门现有档案救灾储备物资、救灾设备以及保障档案转移所需的后勤供给。资金是保证抢救工作顺利开展的必要保证，进行受灾档案的抢救与修复，需要花费一定的资金。现阶段我国档案馆在发展过程中仍存在经费不足的现象。因此，档案救灾资金可以从以下三个途径获取：一是依靠国家财政拨款；二是可以在整个档案系统内筹集资金；三是发挥民众的力量，呼吁社会援助，组织社会募捐，为保护人类记忆打下坚实的物质基础。 

　　（三）灾后处理机制 

　　自然灾害过后，档案馆的工作并没有结束，还需要开展一系列善后处理工作，以便在最短的时间内迅速恢复到灾前状态。 

　　第一，修复重整。灾后要开展的工作千头万绪，其中最重要的是档案的修复重整工作。档案应急管理机构应迅速组织力量，对灾后档案修复重整工作进行全面部署，首先，对抢救过来的档案进行抢救修复。许多从灾害中抢救出来的档案已经受损，如汶川大地震中抢救出来的档案中许多已成为档案砖，需修复后才能提供利用。因此要通过档案修复设备进行揭粘、去污、修裱等方法恢复档案原貌，延续档案的历史寿命。其次，对档案进行重新整理和编目。在自然灾害中，有些档案已经遭到彻底破坏，无法挽回。因此，档案部门原有的顺序已被打乱，需要重新统一整理，取消无法挽回的顺序号。在档案修复工作中，必须在维护党和国家历史面貌的前提下，充分利用原有基础，注意保存全宗档案的齐全完整，尽量保存档案的全部信息，便于档案的管理检索与利用。[9] 

　　第二，及时清算档案，统计受灾档案得与失。灾后档案馆应当对馆藏档案进行一次全面系统的统计，主要统计两个方面的数据：一是没有抢救过来的严重受损的档案名称及数量；二是经过救灾小组努力抢救过来的档案名称及数量。这两个数据是衡量救灾活动最主要的指标。损失的数量越少，抢救数量越多，说明档案馆的救灾成果越大，救灾能力越强。 

　　第三，对救灾活动进行总结和评价。一次救灾活动后应该有一个完整的总结和报告。档案馆根据救灾活动的总结和评价可以知不足而后进。对救灾活动进行总结主要应包括以下几个方面：（1）评价救灾的速度与时间，估算出自然灾害所造成的损失中有多少是由于救灾不及时而付出的代价；（2）总结救灾经费，完整地清算出救灾过程中所花费的资金；（3）总结成绩与不足，总结档案部门救灾的经验和教训；（4）召开总结大会，奖惩有关人员。对在救灾活动中表现优秀的档案工作者给予表彰和鼓励，对档案救灾中的失职人员进行惩罚告诫。 

　　第四，收集整理救灾过程中的纪实资料。档案是记录历史的原始材料，救灾过程中所形成的文件、图片、声像等都是宝贵的第一手资料，它们真实地记录了档案部门救灾的全过程，对于档案工作意义重大，应及时完整地收集整理，归档，妥善保管，以备日后查考利用。收集的重点包括：档案党政机关下发的指导救灾的文件；档案部门救灾照片、录像、救灾财务报表；优秀档案救灾人员典型事迹材料等，做到应收尽收，及时归档，为以后档案部门应对自然灾害提供参考和借鉴。 

　　参考文献： 

　　[1] 姜莉,彭春才．地震灾区档案重建应注意的问题[J]．中国档案，2009（5）：32 

　　[2] 国家档案局外事办公室．档案馆灾害预防指南(之一)[J]．中国档案，1999(1)：40 

　　[3] 王良城．自然灾害对档案的侵袭与应对策略[J]．档案学通讯，2010(3)：74 

　　[4][8] 黄霄羽．国外档案部门抗震防灾经验分析[J]．中国档案，2008(7)：25-26 

　　[5] 俞慧霞．在位监控：强化危机管理4个关键点[M]．地震出版社，2004：242 

　　[6] 马宗晋等．灾害学导论[M]．湖南人民出版社，1998：143 

　　[7] 毛惠芳．预警 应急 抢救—档案灾害管理体系的构建[D]．安徽大学，2010：21 

　　[9] 四川省档案局．档案馆国家重点档案抢救和保护工作暂行办法（川档发[2007]23号），2007