试论重点建设项目档案信息资源的精细化管理（第二十二次论文评选，一等奖）
湖南新猎鹰集团公司 黄思斯
摘要
中国梦，助催经济腾飞，社会发展，重点建设项目骤增，亟需档案工作为其提供全方位和优质服务。但陈旧观念的羁绊，传统管理模式的束缚，档案学研究的滞后，导致重点建设（也可称为重点工程，下同）项目档案管理与工程建设不能同步进行。从理论与实践的结合上研究大数据时代重点建设项目档案资源建设、管理机制、管理手段和方法和管理理论，是撰写本文的要旨。
重点建设项目档案，笔者认为是指经过我国县级以上政府批准立项的重点建设项目，从其立项审批直至竣工验收全过程中直接形成的，有保存价值的，并经过规范整理的文件材料。它具有信息记录的原始性、保存价值的重要性、档案整理的规范性、档案载体和转换方式的多样性等档案所具有的基本属性，还具有档案的成套性、来源的广泛性、产生领域的专业性、形成的阶段性等特殊的属性和特殊内涵。
重点建设项目档案的特点，主要表现在文件作者的权威性、文件种类的多样性、档案利用的频繁性。档案管理工作又主要体现在整体性、动态性、层次性、科学性等方面。
重点建设项目档案的实际利用价值与学术利用价值很高。不但与工程建设质量有关联性价值、对后续管理与改扩建有凭证性价值、对发展生产力有助推性价值、还具有对反腐倡廉建设的警示性价值和对企业文化建设的孵育性价值。
目前，在重点建设项目档案管理中，主要存在责任人认识不到位，过程监管不到位、文件编制质量不到位、档案整理不到位，信息化建设不到位等“不到位”现象，究其原因是多方面的，主要是档案立法不完善、档案行政执法不严 、缺少正确的指导、管理机制不完善、档案人员素质不高等。
提出问题，分析原因，归根结底应找到对策。本文对如何加强重点建设项目档案管理，提出了“六化”目标。即，行政监管法制化、事务管理制度化、管理机制科学化、业务指导常态化、实体管理精细化、信息管理数字化。
总之，重点建设项目档案管理面临严峻的挑战和发展机遇，提高认识，深化认知，更高要求，精细管理，不仅是当代建设者的历史责任，也是当代档案人一种历史重任。
关键词：重点建设项目；档案管理
Abstract
China Dream, help economic growth, social development, key construction projects (also known as key projects, the same below)
surge, need archival work to provide a full range of services for it. But stereotypes bond, shackles of traditional management
model, archives research lag, resulting in major construction projects and the construction of file management can not
simultaneously. Research focus on file resource development, management mechanism, means and methods of management and management
theory of era of big data from a combination of theory and practice, is the gist of this writing.
Key construction project files, the writer refers to the project key construction projects has approved after the government above
the county's, from project approval until the completion and acceptance of the whole process of direct formation worth preserving,
and after sorting specification documentation. It has the original recording of information, the importance of conservation value,
file sorting normative, the carrier files and file conversion of diversity ,which is basic attributes that files have, but also
with
a complete set of files, extensive sources, generated fields professional such as the formation stage. which is special attributes
special connotation of it.
The features of key construction projects files showed mainly in the author's authority, the diversity of types of documents,
frequent use of files. File management mainly reflected in the holistic, dynamic, hierarchical, science and other aspects.
The actual use value and academic use value of key construction projects files is high. Not only has the value of relevance between
the construction quality and the files, the value of evidence for follow-up management and expansion, the value which has propelled the development of the productive forces, but also has a warning values
for the construction of anti-corruption and incubated Value for corporate culture.
At present, the mainly problem of the file management is indifferent of the main responsibility of people , the regulatory process
is not in place , the quality of documents are not good ,the file sorting are non-standard and the information technology is not enough. The reason is various, mainly include imperfect file legislation,
the administrative lax enforcement, lack of proper guidance and management mechanisms are inadequate, not high quality of personnel.
Ask questions, analyze the reasons, at last should find countermeasures. This article focuses on how to strengthen the construction
project file management, proposed the "six" objectives. That is, legalized the administrative supervision, transaction management
systems, scientific management mechanism, normalized Operational guidance, fined the entity management, digital information
management.
In short, the key construction project file management is facing serious challenges and development opportunities, raise and
deepen awareness, higher demands, fined management, not only is the historical responsibility of contemporary builders, who also
is historical responsibility of a contemporary archive manager.
Key words: key construction project；records management；high-way
目 录
摘要 I
Abstract II
第1章 绪论 1
1.1 选题背景 1
1.2 选题意义 2
第2章 重点建设项目档案的基本认知 3
2.1 重点建设项目档案的内涵 3
2.1.1 重点建设项目档案的基本属性 3
2.1.2 重点建设项目档案的特殊属性 4
2.2 重点建设项目档案的特点 5
2.2.1 文件作者的权威性 5
2.2.2 文件种类的多样性 6
2.2.3 档案利用的频繁性 6
2.2.4 档案管理的整体性 6
2.2.5 档案管理的动态性 6
2.2.6 档案管理的层次性 7
2.2.7 档案管理的科学性 7
2.3 重点建设项目档案的价值 8
2.3.1 与工程建设质量具有关联性价值 8
2.3.2 对后续管理与改扩建具有凭证性价值 8
2.3.3 对反腐倡廉建设具有警示性价值 8
2.3.4 对生产力发展具有助推性价值 9
2.3.5 对企业文化建设具有促进价值 9
第3章 重点建设项目档案工作的问题及原因 11
3. 1 存在的主要问题 11
3.1.1 责任人认识不到位 11
3.1.2 过程监管不到位 11
3.1.3 文件编制质量不到位 11
3.1.4 档案整理不到位 12
3.1.5 信息化建设不到位 12
3.2 原因分析 12
3.2.1 档案立法不完善 12
3.2.2 档案行政执法不严 13
3.2.3 缺少正确的指导 13
.2.4 档案管理机制不完善 13
3.2.5 档案人员素质不高 14
第4章 加强重点建设项目档案工作的对策 15
4.1 加强重点建设项目档案行政监管法制化建设 15
4.1.1 完善档案法规体系 15
4.1.2 加大档案执法力度 15
4.1.3 纳入项目管理范畴 16
4.1.4 提升依法管档意识 17
4.2 加强重点建设项目档案事务管理制度化建设 17
4.2.1 完善制度体系 17
4.2.2 嵌入工作流程 18
4.3 加强重点建设项目档案管理机制科学化建设 21
4.3.1 组织管理推行“三管”模式 21
4.3.2 工作进度实行“两同”模式 22
4.4.1 确保竣工文件质量 23
4.4.2 强化归档文件收集 23
4.4.3 规范项目档案整理 24
4.5 加强重点建设项目档案业务指导常态化建设 26
4.5.1 转变观念强化责任 26
4.5.2 分级负责分类指导 26
4.5.3 齐抓共管做好协调 26
4.5.4 突出重点注重实效 27
4.5.5 加强培训提高素养 27
4.6 加强重点建设项目档案信息管理数字化建设 27
4.6.1 重点建设项目档案信息化建设的定位 28
4.6.2 重点建设项目档案管理系统的开发 28
4.6.3 重点建设项目档案的数字化处理 28
5 结论 30
5.1 要求更高 30
5.2 意义重要 31
5.3 深化认知 31
5.4 精细管理 31
参考文献 32
致谢 35
第1章 绪论
1.1 选题背景
第一，随着经济的飞速发展，各级的重点建设项目越来越多，投资越来越大，科技含量也越来越高，亟需档案工作为重点工程建设提供全方位服务。
“十二五”以来，湖南省推行“一化三基”（指新型工业化、基础设施、基础产业、基础工作）战略和“四化两型”（指新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化，资源节约型、环境友好型社会）战略，每年经省政府批准立项的重点建设项目都在180项左右。2012年我省级重点建设项目有172个，总投资为8000亿元，年度投资1500亿元：2013年有176个，总投资为7900亿元，年度投资1700亿元；2014年有203个，总投资为8000亿元，年度投资1800亿元。每个市州政府批准立项的重点建设项目都在100个左右，每个县（市、区）政府批准立项的重点建设项目也在50个左右。涵盖了新农村建设、新型产业、能源建设、装备工业和社会发展各个方面。这些重点建设项目都是我省新的经济增长点和社会进步的闪光点。在这个大环境下，研究重点建设项目档案管理，提升全方位服务水平，具有重要的现实意义。
第二，陈旧档案管理观念的羁绊，传统档案管理模式的束缚，使重点建设项目档案管理与工程建设不能同步进行，亟需改进重点建设项目档案管理工作。
重点建设项目档案是指经过我国县级以上政府批准立项的建设项目，从其立项审批直至竣工验收全过程中，直接形成的，有保存价值的，并经过规范整理的文件材料（文字、图表、声像、电子和实物等）。它是重点建设项目建设、审计、管理以及扩大再生产的重要依据。过去重点建设项目的参建人员大都存有“重工轻档”的思想，管理手段滞后。近年来，重点建设项目档案工作有所重视，但仍停滞在传统的管理模式上。从实际出发，更新观念，改革管理模式，创新管理方法，是当务之急，势在必行。
第三，深入研究重点建设项目档案管理是大数据时代档案学研究的重大课题，是当代档案理论工作者和档案实务工作者的历史责任。
一般性的档案学研究，达不到其特定领域的特殊要求。如何从理论与实践的结合上，研究大数据时代档案资源建设、管理机制、管理手段和方法，是信息社会档案学术研究面临的重大课题。遵“道”（规律）而行，与时俱进，不断创新，为推进重点建设项目档案工作提供正能量，是当代档案工作者的历史责任。
1.2 选题意义
第一，研究改革重点建设项目档案管理机制，有利于确保重点工程建设与相应的档案管理同步进行。
每个建设项目完成一个阶段性工作以后，就会产生相应的技术文件，对下一步工作有承前启后的作用，也便于对上一阶段性的工作进行总结。重点建设项目不出问题则罢，一但出了问题，缺少原始文件作为依据，就很难及时解决问题，责任也难以分清。有的工程结束了，竣工文件不能及时收集整理归档，就无法竣工验收。并且时间一长，工程文件就有可能丢失和损坏。“同步进行”不是一句口头禅，有其深刻的实际意义，关键在改进档案管理机制。本文将依据调研情况，对改进重点建设项目档案管理机制提出建议。
第二，研究改革重点建设项目档案管理手段与方法，有利于保证重点建设项目档案的完整与安全。
随着社会主义市场经济体制的完善，重点建设项目投资主体呈现多样性，既有政府投资的，也有民间投资的，还有国（境）外投资的。涉及的单位多，情况比过去更为复杂。比如，湖南省高速公路民间投资项目，称之为BOT项目，省高管局只对其进行行业管理，档案管理力度不大，容易造成归档标准不统一、整理不规范。另一方面，为筹集建设资金，将新建不久的高速公路卖出，所有权易主，经营权转换，结果造成档案流失和损毁。如何提高重点建设项目档案的水平，实行档案标准化、规范化和信息化管理，整合信息，实现共享，快捷地提供档案信息服务，是本文研究的又一出发点。
第三，关注并推进重点建设项目档案管理的研究，是对当前档案学研究薄弱环节的突破和补充。
档案学是一门实践性很强的应用学科。无论是档案学术研究，还是档案学科体系建设，都必须紧密结合经济建设这个中心和大局，才能有其实用价值。有关重点建设项目档案管理的文章不少，但缺乏系统性和全面性。据中国优秀硕士论文学位论文数据库显示，在硕士和博士的毕业论文中还沒有发表有关重点建设项目档案管理的研究成果。本文欲填补我国档案学硕士毕业论文的空缺，亦为档案学科体系建设添砖加瓦。
一门学科要具有生命力，其理论要素和经验要素必须不断创新。档案学理论研究，与经济建设的主战场联系，可以提升档案学理论与方法的实际应用效果，有重要的学术研究价值，档案学教育就有新空间。重点建设项目往往孵化出一批新生企业，对档案人才的需求量较大，本文有意与学友共勉，加强工程档案和企业档案工作的知识学习，提高实践能力，为档案学人才就业提供好去向。
第2章 重点建设项目档案的基本认知
重点建设项目档案管理是重点项目管理和国家档案管理的一个薄弱环节。除其涉及领域的广度，对其认识的程度和工作的难度外，还有一个重要原因是研究深度的缺失，本章将对重点建设项目档案的内涵、特点及其价值进行分析研究。
2.1 重点建设项目档案的内涵
重点建设项目是指经国务院有关部门和县级以上人民政府批准立项的，对国民经济和社会发展有重大影响的骨干工程。在立项和建设过程中形成的档案，从外观形式上看，既有传统的纸质文件，又有特殊载体的文字材料，如声像、电子、实物等文件材料；究其内容都是重点建设项目在建设过程中形成的真实历史记录；从其归宿来看，是科技档案的重要组成部分，也是国家档案全宗不可分割的组成部分。
笔者对重点建设项目档案定义作如下表述：是指经过我国县级以上政府批准立项的建设（工程）项目，从其立项审批直至竣工验收全过程中直接形成的，有保存价值的，并经过规范整理的文件材料（文字、图表、声像、电子和实物等）。
此定义包含以下三个基本涵义：一是必须是国家政府机关发文确定的建设（工程）项目；二是从项目报批到竣工验收，形成的全部有保存价值的真实信息记录的总和；三是必须是经过科学分类，规范整理的归档文件的组合体。
重点建设项目档案，不但具有档案的基本属性，还具有特殊的属性。
2.1.1 重点建设项目档案的基本属性
第一，信息记录的原始性
主管单位、业主单位和参建单位在重点建设项目的立项审批到竣工验收等一系列活动中，要阐述各自的意图，相互联系，就会形成和使用多种文件材料。其中有保存和利用价值的文件，经过系统化、规范化的整理，就转化成为竣工档案。它是工程建设活动的客观需要而产生的原始记录，其内容和形式都表现出原始性特征。
第二，保存价值的重要性
重点建设项目较之于一般工程项目而言，又有其特殊的保存价值。因为构成重点档案的元素——竣工文件，是决定其重要程度的要件，档案重要程度又取决于建设项目实体的重要与否，之所以冠予“重点”二字，就是项目本身对国民经济和社会发展有较大推动力和促进作用。重点建设项目档案的保管期限与建筑实体相同，大都具有永久和长期保存价值。
第三，档案整理的规范性
重点建设项目有保存价值的归档文件，须经过系统而规范化整理，才能最后成为竣工档案。档案整理也必须按照建设工程文件的形成规律和成套性的要求，科学分类排列，准确编号编目，要保持卷内文件有机联系，达到区分不同价值，便于保管和利用的目的。而档案整理只有实行精细化操作，才能达到规范化、标准化的要求。
第四，档案载体形态和转换方式的多样性
归档文件的形态是指其信息符号的表达方式和载体的表现方式，既可以是传统的纸质印刷品或手写的文字或图表，也可以是用磁性、感光、电子的记录方式将信息符号记录在相应的载体上。包括文字、图表、图片、照片、录音(像)带、光(软、硬)盘，模型、模具实物等。将其他项目的图纸和新技术、新工艺信息借鉴过来，用到工程项目建设，也可以转化成该项目档案，只是阅知或参考的有关信息，只能称为“资料”，而不能称之为“档案”。将资料与档案进行区分，对项目档案的价值鉴定和整理具有重要作用。
2.1.2 重点建设项目档案的特殊属性
第一，档案文件的成套性
重点建设项目自申报立项至竣工验收，形成的一系列的，需要保存的工程文件材料。它们之间区别于不同的阶段，又紧密衔接与特有的工作程序和专业内容，组成了一个反映特定的工程项目建设活动的文件组合体。这一整体是自然形成的。所以，称之为成套性特点。这一特性虽不只是重点建设项目档案独有特性，但有其自身特殊的要求。如单位工程和分部、分项工程的归档文件，不但要完整齐全，还要保持其内在的系统性。变更与闭合、缺陷与修复要首尾衔接，相互对应，保持文件之间的有机联系是重点建设项目档案整理的特定要求。
第二，文件来源的广泛性
重点建设项目档案从其内容讲，涉及多个学科领域，内容具有综合性、专业性特点。而从其来源讲，既有上级政府机关和行业主管机关发的批文，又有各种企事业单位和自然人对施工环境、征地拆迁工作形成的各种文件材料，还有项目建设单位（业主）与有关参建单位之间互相联系往来文件。这些文件材料，不仅涉及行政管理、技术管理，还涉及资金控制、进度控制和质量控制，足以表明其文件的责任者是广泛的。
第三，文件产生领域的专业性
竣工档案产生于科技领域，具有鲜明的专业性特点。它是记录某个工程项目特定的专业技术领域活动的绊生物；其内容很具专业性的特点。如，高速公路工程档案就集中地反映了高速公路工程专业的内容及相关的科技手段和方法。重点工程无论是立项审批、项目管理文件，还是勘察设计的报告、计算材料、图样材料，或者是施工和监理中的试验检测记录，虽然形式不同，但都记录和反映着其项目特定的专业技术内容。
第四，档案形成的阶段性
一个重点建设项目的建设周期一般都在三、五年左右，在各阶段就会形成不同的文件材料。如，修建一条高速公路在立项审批阶段，要形成项目建议书及批准文件、工程可行性研究报告及政府会议纪要、水土保持方案报告书、环境影响报告书、文物勘探调查报告、防洪影响评价、地震安全性评价、压覆矿产资源评估、地质灾害危险性评估、土地利用整体规划修改方案及项目建设规划实施的影响评估等；在设计阶段．则形成初步设计审批文件和施工图设计审批文件、设计变更文件及批准文件；在施工阶段和竣工验收阶段形成的文件种类与数量就更多。认清重点工程文件阶段性特点，是保证重点项目档案管理与重点工程建设同步进行的基点。
另从文件生命周期的视角分析，文件与档案是同一事物在两个不同阶段的称谓。档案工作的起点和档案工作的物质对象是归档文件的收集，收集工作和档案管理是因果关系，没有收集工作这个因，那么档案管理这个果就失去了工作对象，失去了存在的意义。收集工作对档案整理工作有直接影响。如果收集的归档文件丢三落四，文件的有机联系就难以保持，其价值就大打折扣，档案的作用就难以发挥。
第五，成文原因的针对性
国家行政机关为了履行法定职责，针对某个项目而特制的批复、指示、通知等，设计院针对某个项目制作的设计图与施工图，施工监理单位的各种检测记录、观测记录、实时录像等，都具有很强的针对性，决不能闭门造车，这是保证工程文件真实性、准确性、完整性的关键。
2.2 重点建设项目档案的特点
项目文件是项目档案的原始形态，而档案又是文件的最终归宿，两者互相包含，“你中有我，我中有你”。
2.2.1 文件作者的权威性
重点建设项目档案的权威性，主要表现在以下二个方面。一是归档文件是由法定的作者制成发布的。所谓法定的作者，即指依法成立并能以自己的名义行使权力和承担义务的组织及其负责人。组织是指按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。如对高速公路工程项目立项审批的交通部，参建的勘测设计院、施工监理单位、中介组织等等，无一不是法定的作者，其不仅独具专权，而且还具有高资质的专业特点。二是重点建设项目文件中所涉及信息技术的权威性，如项目建议书及专家评审意见、工程可行性研究报告、水土保持方案报告书、环境影响报告书、文物勘探调查报告、防洪影响评价、地震安全性评价、地质灾害危险性评估等；设计院的施工图，施工单位的质量控制文件、现场记录等，监理单位的各种质检文件，都是具有高技术含量和权威性的认定。
2.2.2 文件种类的多样性
重点建设项目从其立项审批到竣工验收，不但参建单位多，文件的种类也多种多样，既有行政机关制发的通用公文，如请示、批复、通知、通报等；还有各种各样的科技文书和科技图表，如高速公路的竣工文件就分7部40册58分册，规范化表格就达1300余种。还有概算书、计算书、监理指令、施工现场记录、质检报告、检测记录等。
2.2.3 档案利用的频繁性
如前所述，重点项目建设是复杂的系统工程。每一道工序和过程，都不能只凭经验办事，而要以数据为证、靠图纸说话，各种技术指标、技术参数，差之毫厘，将失之千里。所以，业主单位和参建单位会经常查找原始文件，档案的实际利用价值和情报性价值，在重点建设项目档案管理中有非常突出的体现。
2.2.4 档案管理的整体性
重点建设项目档案管理的整体性，主要表现在以下三个方面：一是它与重点建设项目建设形成一个整体，因为重点建设项目建设涉及各个领域，档案也与其他专业一样同是为重点项目建设服务，是项目建设的重要组成部分；二是档案管理是一个整体。统一领导，统一制度，统一标准，统一保管，是保证重点建设项目档案完整齐全的关键。特别要统一竣工文件编制细则和档案分类整理细则；三是档案管理的各个工作环节形成了一个有机的整体。虽然档案收集、鉴定、整理、保管、统计、利用工作环节，有各自独立的业务工作，但各个环节之间又紧密相连，后果必有前因。重点建设项目建设好，其档案管理不一定好。只有树立项目档案管理的整体观，才能确保其真实性、完整性与系统性。
2.2.5 档案管理的动态性
辩证唯物主义运动观认为，运动是一切物质形态的存在方式和物质所固有的根本属性。重点建设项目档案作为一种物质就必然有它的动态性，主要表现在以下三个方面：一是重点建设项目类别，在一般的基础设施建设上，增加了新材料、新能源、航天和新军工项目，使传统的重点建设项目档案管理手段和机制面临新挑战，因此，加快重点建设项目档案管理机制的改革脚步势在必行；二是重点建设项目建设领域的扩展，涉及的科技领域就更广，更新，档案信息的科技含量也就更高。所以，我们要与时俱进，改进管理手段，实行标准化、规范化和信息化管理；三是重点建设项目档案人员队伍流动性大。以高速公路建设为例，路基、路面施工都是不同的施工队伍，并且很多单位工程的分部分项工程分得很细，参建单位数量就会增加，档案员的数量也会很多，随着用工制度的改革，施工单位的档案员流动性也大。
2.2.6 档案管理的层次性
客观存在的任何系统，都有一定的结构形式，其表现为层次性。重点建设项目档案管理同样如此。
重点建设项目建设单位（业主）、施工单位、监理单位、科研及新技术应用单位和中介服务机构，加上上级主管部门的监管形成了“六位一体”的管理系统，这就体现了重点建设项目档案管理作为一个系统工程的复杂性，所以，分清层级，职责明确，采取各种积极措施，确保文件材料的质量，符合重点建设项目档案管理要求，并达到及时，真实、完整的系统目标，是认识重点建设项目档案层次性特点的重要思路。其层次性还表现在档案工作网络的建立及其职责的明确。将“组织管理”和“技术管理”打造成一个“钳”形档案管理系统，形成严谨有序并具合力作用的工作机制。
2.2.7 档案管理的科学性
规律就是其工作中“法则”，是事物发展过程中的根本依据和必然趋势。我们能否认清重点建设项目档案的自然形成规律和文件之间的有机联系，是做好重点建设项目档案工作的前提条件。
遵循重点建设项目档案工作规律，就是要找准档案在重点项目建设和管理中的位置，明确重点建设项目档案工作是一项对服务性和科学管理性要求很高的专业技术工作，做好此项工作不仅是当前工作的需要，也是向负责未来发展的需要。随着科技的日新月异，管理档案的技术和手段也在更新，档案工作正在由劳动力密集型向知识密集型和技术密集型转变，由传统的手工管理方法向应用计算机等现代方法转变，由无序化管理向标准化、规范化管理转变。档案工作正在去旧变新，与时俱进。我们需要善于发现新情况、新问题，总结经验，发现其规律，把科学发展观引入到最具有传统意义的档案管理。
2.3 重点建设项目档案的价值
美国档案学家谢伦伯格曾在他的著作中指出：“成为公共档案的文件有两种类型的价值：对于原机构的原始价值，对于其他机构和非政府使用者的从属价值。”以上亦可称档案的第一价值和第二价值，即实用价值和学术价值。本节笔者借用这一理论，结合重点建设项目档案的特质，探讨其作用与价值，以深化对重点建设项目档案管理重要性的认识。
2.3.1 与工程建设质量具有关联性价值
2000年国务院颁布的《建设工程质量管理条例》（第279号令），首次从国家法规的层面把建设工程档案管理，纳入建设工程质量控制体系，对重点建设项目档案的内容、质量要求、报送移交和法律责任进行了强制性规定。
重点建设项目档案在建设工程质量控制体系中有重要的凭证作用，能提供最有力的证明依据。在建设项目立项阶段形成的可行性研究报告、任务书、项目申请报告、各种评估报告、检测报告、初步设计任务书等文件，都是政府部门审批的依据，设计基础文件则是设计规划、初步设计、技术设计和施工图设计的基础。在施工过程中，产生的综合管理文件、进程控制文件、投资控制文件，与具体施工质量关系紧密。有关钢筋、水泥、沙石、砖块和各种设备的检测报告，都是项目竣工验收的重要凭证。重点建设项目档案无一不与工程质量关联。
2.3.2 对后续管理与改扩建具有凭证性价值
随着国家新型城镇化规划（2014－2020年）的实施，重点建设项目也在不断地更新和发展，如要优化城镇化布局，提升城市群建设功能，要强化综合交通运输枢纽建设，提高城市可持续发展能力，增强城市创新能力，要优化城市空间结构和管理格局，改造提升中心城区功能，完善基本公共服务体系，要加快绿色城市、智慧城市、人文城市建设，推动城乡发展一体化进程，如此等等，每一项新的规划与设计都必须建立在原有的规划和设施基础之上，而这一切的来源是已经入库保存的竣工档案。如果没有准确、系统的工程档案作为建设的基础，新型城镇化建设也就成为口头禅。只有基于重点建设项目档案，规划、建设和管理才能科学化，才能避免损失和浪费，才能最大限度地提高建设效率。
2.3.3 对反腐倡廉建设具有警示性价值
重点建设项目具有投资大、涉及广、管理环节多、队伍成分复杂，建设周期长等特点，也是极易产生权钱交易、贪污腐化和暗箱操作，使其成为腐败问题和权钱浸染的高发和易发点。例如在项目决策审批环节以权谋私；在招投标环节，拉关系，走后门，任人唯亲；项目建设环节弄虚作假；计量支付环节相互串通、虚报冒领、中饱私囊；在验收环节，敷衍了事。
防止工程建设中的腐败现象，不但需要标本兼治，强化教育，健全机制，规范运作，加强管控之外，还有一点就是強化重点建设项目的建档工作。重点建设项目档案是在项目建设过程中形成的真实的原始记录，真实地反应项目建设中的各个环节状况和责任人的所有作为。因此，完整齐全的重点建设项目档案能够发挥预警、预防和治理腐败的作用。纸写笔载，白纸黑字，是打击贪腐的有力证据。
2.3.4 对生产力发展具有助推性价值
生产力是人类征服自然和改造自然，获得物质生活资料的能力。劳动者、劳动资料、劳动对象、科学技术、生产信息、生产管理等多种要素构成了一个复杂系统。系统运动的结果，就是创造出物质财富。在创造物质财富的同时，要对生产活动的过程、工艺方法、经验教训等进行实事求是的客观记录，劳动者将其有意识地保存下来，作为以后进行生产的依据、凭证和参考，从而使原始记录转化为档案，由此看出，生产力系统的运动既要形成档案，又要利用档案。
重点建设项目档案对发展生产力的助推性价值，主要体现在以下三个方面：一是重点建设项目科技含量高，施工复杂，必须按图施工，才能防止差错，杜绝重复劳动；二是重点建设项目大多是新领域、新地域的新项目，项目建设中要靠自身创新提高生产力，还要借鉴其它重点建设项目的科技成果，新技术、新工艺来提高生产力；三是对本身的创新成果或借鉴他人的创新成果进行归纳，提炼与描述，通过传媒介质进行传播，又提升了人类获得物质生活的能力。所以，利用档案可以改变劳动对象的数量和质量，向生产的广度和深度进军，创造更多更好的社会物质财富。
2.3.5 对企业文化建设具有促进价值
企业文化是企业在生产经营实践中，逐渐形成的，被所有员工认可并遵守的，带有本组织特点的使命、宗旨、精神、价值观和经营理念，表现为生产经营实践、管理制度、员工行为方式与企业对外形象的总和。一方面，企业文化是企业的精神所在，是推动企业发展的永恒动力。它涵盖的内容丰富，企业的精神和价值观是其核心。一个新的重点建设项目往往孵化出一个新生企业或企业群，也形成数量巨大的重点建设项目档案，这些原始记录保存起来以备利用的信息——包括文字、图表、影片、照片、录音带、录像带、光盘等多种形式，都是企业职工的劳动成果，是企业员工难能可贵的精神财富。另一方面企业要走可持续发展道路，提升企业的软势力，必然要对企业发展之路，经营之道、管控之理、员工之训进行总结，就必然要利用档案。一个企业“精”、“气”、“神”的不断提升，代代累计，从而凝聚成一种独有的企业精神，成为该企业发展的精神食粮。所以，加强档案管理，对企业文化的产生和品质提升，具有孵化和培育的作用。
第3章 重点建设项目档案工作的问题及原因
现在重点建设项目档案工作普遍都开始重视，工作力度也在逐步加大。但仍存在一些不容忽视的问题，需要分析原因，才能构建新型的重点建设项目档案管理机制。
3. 1 存在的主要问题
在重点建设项目档案管理中，主要存在以下五个“不到位”：
3.1.1 责任人认识不到位
项目单位为了赶进度，普遍存在“重建轻档”的思想，只重视工程进度，忽略档案工作。突出表现在以下三点：一是参建单位缺乏责任意识。认识上的盲点，导致工程建设与档案管理不同步，有的工程到竣工验收时，临时抱佛脚搞整理，有的甚至“编档”、“造档”。二是档案员岗位意识淡薄。不钻研档案专业知识和技能，不想作为，不懂作为，普遍存在看摊守点现象。三是档案主管部门的责任意识也欠缺，提前介入，全程监管，跟踪服务没完全到位。
3.1.2 过程监管不到位
工程建设的每一道工序，必须经过工程监理方，根据设计要求，签字确认后，才允许进入下一道施工工序。重点建设项目档案监管不到位，一是工程监理方和文件编制中介机构不负责任，对工程文件编制过程监管缺失；二是档案管理没有纳入项目立项审批、招投标与合同管理、进度管理、质量管理、安全管理、现场管理、设备管理、风险管理等工作程序。三是业主和参建单位的档案部门坐等档案上门，交什么收什么，不能深入现场检查指导，缺乏主动服务和跟踪服务思想，业主单位也缺少制约机制，导致工程档案的不完整、不准确，档案的质量受到严重影响。
3.1.3 文件编制质量不到位
档案的标准化、规范化应该从文件的标准化抓起，但在工程文件编制中却没有统一的标准。一是用纸质量不标准，幅面尺寸规格不统一，有的设计和施工单位没按国家标准规定编制施工图和竣工图，特种图纸太多，有随意加宽现象；二是文字书写质量不标准。归档文件材料书写字迹潦草。使用易褪色的圆珠笔、铅笔、红墨水字迹材料，签字盖章手续不齐全，甪打印或复印手段，代替手工签名的现象较为普遍。施工文件中表格填写质量不标准，沒有按工序选择对应的表格。表头的填写不完整统一。如施工单位和监理单位应填写单位的公司名称或标准简称，而不是填**驻地项目部。表格中的技术指标控制值，不符合国家与行业标准，表格中的意见、用模棱两可的“基本合格”等词汇，表格中的时间填写前后矛盾。三是竣工图质量不标准。竣工图应能准确、清晰、规范，全面、真实地反映工程完工后的真实面貌和特征。施工图转化成竣工图，沒有加盖竣工图章，或者是竣工图章不标准，竣工图号不规范等。
3.1.4 档案整理不到位
重点建设项目档案整理不到位，主要表现在以下六个方面：一是归档文件与档案的分类不科学；二是案卷题名不精确，结构不完整，把卷内文件标题罗列为案卷题名；三是卷内目录中文件题名不精准，不能完全表达卷内文件的内容；四是卷内文件排列无序。比如参建单位与业主单位请示与批复等往来文件，监理单位的指令与回复，缺陷工程的修复记录，设计变更的申请与批示，及其闭合的原始文件都应紧密组合。分部分项工程应保持成套性特点；五是归档范围不明确。因由施工单位立卷，综合管理中的往来文件，不是针对本单位的普发性文件也归档，造成了大量的重复归档；六是竣工图没有竣工图说明，竣工图的整理，沒有编制《设计变更文件与竣工图档号对照表》，对日后的查找带来不便。
3.1.5 信息化建设不到位
重点建设项目档案管理信息化建设不到位，主要表现在以下四个方面，一是重点建设项目经费，没有列入档案信息化建设专项资金；二是对电子文件归档缺乏有效管理。许多单位没有认识其重要性，也就没有建立健全电子公文管理制度，不能保障电子文件的长久利用；三是没有建立电子文件数据管理平台，档案数据库资源匮乏，没有使用软件管理档案，只是用表格制作目录；四是电子档案信息服务水平低，利用档案还是采用手工检索，档案信息资源没有整合，难以共享。
3.2 原因分析
3.2.1 档案立法不完善
2006年，国家发改委和国家档案局颁布了《重大建设项目档案验收办法》。明确规定了验收的时间和验收的要求，则少了作为主管部门对项目建设单位强有力的监督。并且在验收复查不合格后，也没有提出具体的处罚措施。以湖南为例，每年省级重点建设项目（含续建）都在180个左右，但真正组织了档案专项验收的项目只有五、六个，还主要集中在交通、电力等基础设施项目。
在我国现行的档案法规体系中有行政处罚、经济处罚以及 “依法追究刑事责任”的规定， 2000年国务院颁发的《建设工程质量管理条例》第17条规定， “建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案”。第59条也规定“违反本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款”。但都没有落实执行，名存实亡。
3.2.2 档案行政执法不严
各级档案行政主管单位虽加强了对重点建设项目的档案执法检查。但力度不大，执法不严的情况还较为普遍，也是重点建设项目档案管理不到位缺乏外在的压力。
首先，档案行政主管部门执法，缺乏法律的权威性。自认为档案法规是“软柿子”，不能像工商、交通、文化行政执法部门那样查处违法违规事务。个别重点建设项目单位对档案执法工作不积极配合，甚至拒绝执法、抵制执法，任意践踏了档案法律的尊严。
其次，档案行政主管单位没有建立起专业执法队。每年执法检查只是抽检几个单位，没有形成全覆盖，也是重点建设项目档案管理不到位的重要原因。
3.2.3 缺少正确的指导
一是缺少正确的理论指导。我国档案学术界对重点建设项目档案工作的研究甚少。据笔者对中国期刊全文数据库的搜索，从2003年至2013年，有关重点建设项目档案管理的论文只有41篇，这对于每年成倍增长的学术论文海洋来说是少得可怜的。多数文章是就某一重点建设项目而写的档案工作经验介绍，缺乏深入的理论认识。理论研究的滞后，也是目前我国重点建设项目档案工作不到位的重要原因。
二是缺少正确的业务指导。各级档案局编制限制，业务指导人员太少，顾及不到。有的单位对业务指导岗位人员变动过于频繁，业务不熟悉，无法给重点建设项目单位档案人员传道授业解惑。
3.2.4 档案管理机制不完善
重点建设项目档案管理机制，包括机构、制度、方法和评估手段等，这是加强重点建设项目档案管理的关键。
档案管理沟通机制的缺失。档案部门对前期工作很难介入，建设过程中与施工单位、计量支付部门之间，缺乏有效的信息流通渠道，没有做到如果施工文件不符合归档要求就不能计量支付。
档案工作沒有提前管控和跟踪服务。档案员对分部分项工程由谁承包、何时交工、何时移交档案，知之不全或一无所知，档案人员不深入施工现场检查指导工程文件的编制和收集工作，造成了档案的先天不足。
3.2.5 档案人员素质不高
重点建设项目档案管理要到位，决定因素是档案管理人员的专业素养。档案管理是一项严谨细致的工作，它要求从业者具有很强的耐心、恒心和细心，需要恬静的性情、平和的心态和甘于寂寞、默默奉献的精神，也需要档案人员有较高的文化素养、业务素养和现代信息技术素养。
在重点建设项目档案管理队伍中，“两张皮”现象较为普遍，档案管理人员不熟悉工程文件编制及其内容，工程技术人员又不懂档案业务流程和归档整理的要求。因此，尽管花了大力气，但其工作成果不专业，也谈不上符合国家规范要求。
第4章 加强重点建设项目档案工作的对策
提出问题，列出现象，分析原因，归根结底应找到对策。本章对如何强重点建设项目档案管理工作提出如下对策：
4.1 加强重点建设项目档案行政监管法制化建设
加强重点建设项目档案管理关键在于档案行政主管单位如何依法管档，业主和参建单位如何依法建档。
4.1.1 完善档案法规体系
档案法规体系的完善不是一朝一夕可以解决的。需要多方的共同努力，从根本上解决问题，要制订重点建设项目档案管理条例，从立法层面上 明确档案行政主管部门，建设行政主管部门、项目主管部门、项目法人及参建单位的法律责任，明确规定重点建设项目档案的归属与流向，要对重点建设项目档案的收集、整理、移交和销毁工作做出明确规定。特别要对建设项目的勘测、设计、施工、监理、编制的档案不真实、不完整情况，建设单位不组织专项验收等行为给予处罚，或列入不良信用记录。
4.1.2 加大档案执法力度
《档案法》第六条规定，“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。” 《湖南省档案管理条例》（2004年版）第十二条 也规定：“县级以上人民政府确定的重点建设工程的竣工验收和重大科研项目的鉴定必须包括同级档案行政管理部门对档案的验收”。以上规定为档案行政主管部门对本行政区域内的重点建设项目，实行行政执法提供了法律依据，档案行政主管部门应该拿着这个“尚方宝剑”，在以下五个方面强势推进重点建设项目档案的法制建设。
第一，“严”字当头，依法开展档案行政执法检查工作。权威性和严肃性是开展重点建设项目档案行政执法的关键。一要“严肃”。档案行政执法检查不同于一般的业务指导，一定要严肃对待。事前有告之，事后有意见文书。参与行政执法人员更要严肃对待，到被检查单位首先要亮出省里统一颁发的行政执法证件；二要“严密”。档案行政执法检查组织要严密。要根据档案行政执法程序制定周密计划。执法检查中各个环节及其过程都能彰显出执法检查队伍的素质。三要“严格”。行政处罚要公平公正公开，不能走过场。对检查结果要发出通报，该发《行政处罚决定书》的单位，一定要按执法程序，及时送达，限期整改。该实行经济处罚的要一步到位，不搞以观后效。
第二，全面覆盖，档案行政执法常态化。现在档案行政执法检查频率过低。各级档案行政执法每年只有一次，一次只检查几个单位，况且大都是在重点建设主管部门的陪同下，看到的大都是做得较好的单位，很难发现其中存在的问题。档案局人力有限，不能形成“全覆盖”。被检单位应该采取随机抽选，要听汇报，更要坚持现场查看程序，检查结果应向被检查单位反馈，奖罚分明，不走过场，不讲情面，依法办事。
第三，联合行动，加大档案行政执法影响。档案行政执法检查，是档案法律赋予档案行政主管部门的职权，可单方面组织实施，不受其他因素的影响，具有自主性。但由于执法依据的局限性和实施主体的层次性，应与各级人大、政府的有关法制部门和项目主管部门联合组成检查组，加强对重点建设项目档案的行政执法检查。
第四，突出重点，提高档案行政执法效率。一是要突出重点建设项目档案的登记与验收的检查。国家档案局和国家发改委为了加强国家重点建设项目档案管理工作，在1997年发布了《国家重点建设项目档案管理登记办法》，2006年又发布了《重大建设项目档案验收办法》，各级档案行政主管部门都要根据当地政府确定的重点建设项目，发文提出明确的要求，既要登记，又要组织验收。为什么消防、环保、劳动、卫生防疫、规划等专项验收能全部到位，而档案专项验收，作为项目竣工验收的重要组成部分，却成了一纸空文。“未经档案验收或档案验收不合格的项目，不得进行或通过项目的竣工验收”的规定，只有通过行政执法才能落实到位。二是要突出重点建设项目档案管理制度的检查。建立健全管理制度并落到实处，是保证重点建设项目档案真实性、完整性、系统性的基础。每一个重点工程都要编制档案管理实施细则，明确重点建设项目档案的组织管理体系、档案质量体系的建立和完善及处罚措施。
4.1.3 纳入项目管理范畴
把重点工程档案纳入项目管理范畴，是使两者同步进行的保障。
第一，纳入项目法人终身责任。项目法人不但要对工程质量要终身承担法律责任，对其竣工档案的真实性、完整性也要负终身责任。要把档案管理贯穿项目建设全过程，实行全方位的管理，真正形成“统一领导、齐抓共管”的格局。
第二，纳入监理责任制。这是重点建设项目档案管理的核心环节。监理单位首先要把工程文件质量纳入工程质量管理体系，将竣工文件编制的监理工作列入工程技术监理的范畴，在工程监理手册或细则中要有专门的章节进行规定。其次是在实施项目监理过程中对文件质量实行跟踪管理，计量支付中要对文件质量有严格规定。监理单位必须对工程文件的真实性、齐全完整性负责，竣工图与实体要相符、书写要规范、文件材料的质量要符合归档要求。
第三，纳入招投标制。这是保证竣工档案质量的关键环节。在编制项目招标文件时，就把编制竣工文件的有关要求列为专门条款，特别是对其质量、套数和送交时间明确规定。还要把竣工档案的质量纳入质量保证金管理范围。如果竣工档案整理不合要求，则要重新整理或扣除抵押金。
4.1.4 提升依法管档意识
开展档案法制宣传教育是促进重点建设项目档案管理工作，为更多人所知的有力抓手。
第一，要“多管齐下”。档案法制宣传教育不能仅仅囿于档案部门、档案工作人员，而应该组织项目法人、施工单位、监理单位的领导和有关业务工作人员，密切配合、紧密协作、齐抓共管，形成活力，共同做好重点建设项目档案工作，建立起长效管理机制，要采取在组织、计划、工作上结合的开放模式，有效拓展重点建设项目档案普法的社会影响和效果。
第二，要“灵活多样”。通过招投标活动、技术交底、文件编制和档案管理学习班等活动，积极宣传重点建设档案法制工作，也可以通过媒体、网络等现代化的手段，开展重点建设项目档案工作重要性的宣传。通过档案法制讲座、知识竞赛活动提高重点工程普法宣传的效果。同时要特别注重三个“结合”的普法宣传工作，一是正面宣传和以案说法相结合 二是法律解释和实际宣传相结合 三是法律宣传和档案业务指导工作相结合。
第三，要“普及提高”。要提高社会档案意识，特别是要提高法律信仰。我们要理直气壮依法管档，不少人除了不学法、不懂法以外，还有一个重要原因，就是缺乏法制信仰。过分地看重人的作用。当项目责任人不重视档案工作的情况下，就显得无能为力，项目单位不依法管理，档案行政部门也拿他没办法。因此，我们应在精神领域提倡法制信仰，在执行实践中维护法制权威。
4.2 加强重点建设项目档案事务管理制度化建设
从其外延上讲，制度建设也属依法管档的范围。但重点建设项目档案管理工作千丝万缕，档案事务管理与档案业务管理相互交织，必须要用制度管人、管亊，才能收到事半功倍的效果。
4.2.1 完善制度体系
重点建设项目档案工作制度体系建设包括以下三个方面：
（1）档案工作基本规定。主要是对重点建设项目档案工作的原则及管理组织体系，文件材料的编制、积累与归档要求，对竣工档案收集、分类、编号、编目、保管、鉴定、统计、利用等做出原则规定；
（2）档案工作专项制度。主要包括归档、保管、保密、鉴定、销毁、统计、移交、查阅利用等制度；
（3）档案业务工作规范。主要包括对工程、文书、会计、声像、电子、实物等档案的分类和整理的各个工作环节，提出具体的操作要求。
“基本规定”是文件与档案管理的工作规章，具有指导性与约束力，是要求所属部门和人员共同遵守的准则和行为规范。“专项制度”是基本规定的补充和续编，是文件与档案管理工作的重要组成部分，建立健全文件与档案管理制度是做好公文处理与档案管理的重要保证。“业务规范”明确文件与档案整理原则、依据性文件、整理方法，档号编制、档案装订、查考利用工具等要求，实际上是档案基础业务指导手册。重点建设项目档案整理方法须体现档案的形成规律，各文件之间保持其有机联系，区分不同价值，便于保管和利用的原则。基本规定、专项制度、业务规范形成了一个完整的质量保证体系，硬化了同步监管措施，确保了档案的真实性、完整性和系统性。
4.2.2 嵌入工作流程
规范反映理念，理念蕴含文化，规范行为，有利于形成共同的服务理念和服务精神。嵌入流程主要是把重点建设项目档案管理嵌入到项目建设的进程中，把竣工档案质量作为竣工验收的一项重要指标。
在重点建设项目档案质量管理或规范化管理中，重点工程文件编制流程和档案管理流程须经过提炼，使之条理化，使有关人员了解具体过程，发现和处理系统工作中的错误和瑕疵，在此基础上将处理流程优化，达到标准化的要求。
第一，工程文件编制流程
图1 重点建设项目文件编制流程图
第二，竣工档案管理流程
重点建设项目文件转化为竣工档案包括以下工作环节。
图2 重点工程竣工档案管理流程图
4.3 加强重点建设项目档案管理机制科学化建设
重点工程档案管理是一项服务性、专业性和管理性都很强的技术工作。我们要发现新情况、新问题，解放思想，转变观念，必须从改变管理模式入手，改进文件与档案管理机制。重点建设项目档案就可推行“321”管理模式。
4.3.1 组织管理推行“三管”模式
为了保证重点建设项目建设的质量，可推行业主单位主管、中介机构代管、文档中心保管的“三管”体制。
图3 “三管”模式结构图
业主单位主管责任。（1）审批本项目工程档案管理办法，明确项目文件材料的形成、整理、组卷及归档的要求；（2）明确项目文件材料编制与归档管理负责人，配置工程档案专职管理人员，收集与归档业主方的项目文件材料，尤其是项目前期工作阶段的文件材料；（3）协调设计、施工、监理、质监、科研及新技术应用单位之间的关系，为项目工程档案的管理工作提供有利的条件和环境；并督促各职能部门及时履行相应职责；（4）提出项目档案自检报告和档案专项验收申请，配合档案验收单位组织设计、施工、监理等单位完成档案验收工作；（5）在项目通过竣工验收后3个月内向使用单位及有关单位办理档案移交手续；
中介机构代管责任。为了解决工程建设与档案管理同步进行难的矛盾，可委托熟悉工程文件编制与竣工档案整理的中介机构提供技术服务。这种中介机构有的称为竣工文件编制组，笔者认为可以称之为“文件编制与归档整理指导组”。其职责主要包括以下八项：（1）制订本项目文档管理规范；（2）制订文档管理技术服务方案，明确项目文件材料的形成、整理、组卷、归档的具体要求；（3）对项目文档管理工作进行全过程的技术指导、检查和督促；（4）对项目工程档案管理工作人员进行的培训、技术指导和管理工作；（5）对承包人每期计量的相关质量保证资料的进行审查，并把结果提交给合约部，及时向业主、监理和承包人反馈资料审查情况，并提出处理措施，工程计量文件编制质量不合格者，没有文档管理组签认，就不予支付；（6）协同监理部、中心试验室一起统一表格形式，并指导和检查质检表格的填写和运用，保证资料的一致性；（7）对业主、监理、承包人等单位递交的文件材料进行整理、汇总和最终的归档，协助业主进行竣工档案的移交；（8）协助业主完成工程项目档案专项验收。
文档管理中心的职责主要是承担文件运转、保存和立卷归档工作。文件编制与归档整理指导组与文档管理中心也可以两块牌子，一套人马。内部分工明确，各司其职。
4.3.2 工作进度实行“两同”模式
档案是职能活动的产物，有与之俱生的特点。档案工作与其记录的对象“同起步”、“同管理”就显得尤为重要。推行“两同”管理模式，主要做好以下工作，一是在重点建设项目筹备阶段，档案工作领导小组随着工程建设班子的组建而成立，明确分管档案工作领导；二是建立档案管理中心，调配专兼职档案员，加强收集与归档项目前期文件。三是实行档案人员 “四参与”制度。即参与工程技术交底，参与设备开箱、参与质量评定，参与交（竣）工验收。进行档案跟踪服务，全面了解和掌握工程情况和进度和所要收集的工程文件内容，提出档案管理要求，真正做到“提前介入，全程监管”，使档案管理工作落到实处，为同步进行提供组织保证。
4.3.3 实体执行 “文档一体化”模式
信息化和网络化给新的档案管理观——文档一体化提供了技术支撑。文件管理工作流程的最后环节和归宿是档案管理，档案管理的基础是文件管理，二者紧密衔接，是文档管理全过程中的两个阶段。要从工作流程中，找文件信息流，从工作流和文件流中找档案流，建立起环环相扣的工作机制。不但要加强对重点建设项目档案的管理，还要将在重点建设项目建设活动中形成的文书档案、声像档案、会计档案、电子档案和实物档案都实行集中统一管理。同时，还可把文件档案工作纳入企业文化的建设范畴，实现“文件”、“档案”、“图书”的一体化管理，整合信息资源，为优质品牌建设提供信息基础。
重点建设项目“文档管理一体化”管理模式的选项有二，一是开发类似OA系统的工程文件管理软件，从工程文件形成阶段就纳入信息化管理，要解决工程文件的法定效用问题，要实行修改痕迹保留功能；二是实行电子文件报送制度。统一管理软件、统一报送范围、统一数据选项、统一数据格式，尽量减少纸质档案数字化的工作量。
4.4 加强重点建设项目文档实体管理精细化建设
竣工文件的编制和竣工档案的整理，是一项认真细致的工作，不论问题大小，难易程度如何，必作于细，重点建设项目实体管理才能达到标准化、规范化的要求。
4.4.1 确保竣工文件质量
文件是档案的因，档案是文件的果。在抓档案管理规范化管理中，首先从归档文件的质量抓起，这不仅是一种工作方法，而是一种工作理念的创新。不少单位忽视文件形成质量，而片面去抓档案的规范化管理，往往是事倍功半，使档案管理不能与工程建设同步。在工程文件编制中，注重人员的选用，把政治素养好，责任心强，细心耐心好，既熟悉工程，文字能力又強的同志从事工程文件编制工作。与此同时，归档文件的质量标准也要明确。如，归档文件材料必须是在工程建设过程中直接形成的原件，不得随意更改，并具有真实性、准确性、完整性、规范性，系统性：文字书写应工整，不能模糊易褪色；所有的签名都应该是相关责任人亲手签名，不能以盖签名章、打印或复印等方法代替手工签名；表格要与工序对应，表格中签署的意见和签名一定要手写，表头的填写必须完整统一；附件须详细注明附件名称、附件类型和数量等。表格中的技术指标控制值，应该符合有关设计、规范的要求，表格中的意见、结论填写用语必须严谨规范，描述准确；在重点建设项目完成后，竣工图应能完整、准确、清晰、规范，全面、真实地反映其真实面貌和特征。
4.4.2 强化归档文件收集
反映与某一建设项目有关的重要职能活动，具有查考利用价值的各种载体的文件，应收集齐全，归入该建设项目档案收集范围。
第一，收集范围与时间。重点建设项目文件应按照项目文件归档范围进行收集。要按文件形成的先后顺序或建设项目完成情况及时收集；引进技术、设备文件应首先登记、归档，再行译校、复制和分发使用。
第二．收集的方法和手段。一是签订合同。业主在建设项目招标及与勘察、设计、施工、监理等单位签订合同中，将建设项目文件的套数、费用、质量、移交时间等作为合同条款写入合同，并明确违约应负的责任：二是列入考核目标。业主应将建设项目档案的归档列入建设项目及其负责人的目标考核中，建设项目负责人将档案的形成、收集、归档任务具体落实到建设项目技术人员、工程专(兼)职档案人员工作职责中，并列入考核内容；三是经济制约。业主对于已经完成施工任务，未能移交档案的施工单位不予进行结算，将档案移交作为交工验收和结算的先决条件。四是责任分解。对于工程项目实行总承包的施工单位，应在合同中明确各分包单位对所分包项目档案的收集责任，并详细规定数量、质量、时间以及违约应承担的责任，将项目档案收集工作层层落实。
第三，收集分工。
业主负责收集建设项目立项审批、准备阶段管理性文件和交、竣工验收阶段形成的文件材料。其中项目建议书及批复、项目可行性研究报告及批复、征地拆迁文件、招标投标与评标文件、合同协议，以及交、竣工验收文件、竣工决算及审计、环保、档案验收等报告应分别根据文件材料形成的阶段、性质和内容分类收集、整理；地质勘察材料、总体规划设计、初步设计、技术设计、施工图设计、工程概预算等文件材料，按项目、阶段、单位和分部、分项工程、专业结构分别整理。
施工单位负责收集工程施工阶段形成的文件材料及竣工图表。其中开工报告、施工组织设计、施工计划、施工日志及中间验收等，分别按合同段的完成顺序整理。各项施工原始记录、竣工图表按单位工程（含分部、分项）及不同专业，分别整理组卷；凡实行总承包的，由总承包单位进行汇总并负总责，各分包单位应各自完成分包部分的施工文件，向总包移交，由总包汇总整理后向建设单位移交。
监理单位负责收集工程施工监理工作形成的监理文件材料。监理通知、开（停、复）工令、备忘录、有关会议纪要、施工质量检验分析、合同管理文件、计划进度管理文件、工程质量控制文件、安全与环保管理文件、与总监及参建单位的来往函等由监理单位按阶段、问题分类整理，监理独立检查、抽查的标准试验或平行试验，按单位、分部、分项工程排序单独整理。
声像（照片）和电子档案由形成单位负责收集整理。施工、设计、监理单位在完成各自的编制、收集整理工作后，交建设单位汇总、整理。
收集积累的文件材料均应进行登记。各参建单位都要建立健全收发文登记制度，防止“账外”文件的产生。
4.4.3 规范项目档案整理
重点建设项目实体档案的标准化、规范化整理是项目档案管理工作的关键环节。重点建设项目档案整理要遵循科技档案的整理原则和成套性的特点。做好以下四个方面工作：
第一，明确归档范围。凡是在重点建设项目建设全过程中形成的项目立项、审批文件、地形勘察、图纸设计、施工记录到竣工验收意见书等具有保存、利用价值的各种载体的文件材料，都纳入归档范围，并规定保管期限。虽然国家有关规范中对重点建设项目文件的归档范围有原则规定，但每个项目都有其特殊性，所以工程文件的归档范围，必须在竣工档案整理细则中加以明确。重点建设项目归档文件范围的分类，既可以按项目的阶段和工序的时间分，也可以按类别分。
重点建设项目归档文件的保管期限要按国家的新规定执行，实行分段定时制，一般分为永久和定期两种，定期保管档案的年限按照行业标准可根据其参考利用价值定为30年和10年。反映本项目建设主要历史面貌，对本项目运行、维护、改扩建或对国家、社会和企业有重要利用价值的文件，如立项审批文件、隐蔽工程文件、竣工验收文件等，列为永久保管。反映本项目一般性工作活动，在一定时间内对本项目各项工作有参考利用价值的文件，如设计院出的施工图，在项目建设阶段中形成的一般性管理类文件等，列为定期保管。
第二，科学分类。归档文件和竣工档案的分类是重点建设项目档案整理中的难点，它直接关系到竣工档案的质量。一般可根据档案的载体形式与内容对重点建设项目档案进行分类。如果是先有企业，后有重点工程，工程档案则可归入企业档案中的“项目建设类”。如果是项目孵化的企业，可以先按《企业档案工作规范》要求建档，又根据工程性质及归档文件形成特点进行分类。对基础设施建设的归档文件，要按单位工程与子单位工程进行分类，严禁采用年度、机构和名称分类法。
竣工档案设定的类别与竣工文件的分类方案要保持一致。但档案的类别应粗略些，防止分类过细，造成档案结构的繁锁，不利于后续的整理工作。如高速公路竣工档案归档文件采用部、册、分册三级分类，档案可只采用部、册二级分类法。
第三，准确鉴定。在对重点建设项目归档文件的整理过程中，不仅要查是否是原件，还应对归档文件与科技资料进行区分，明确归档范围与不归档范围。在档案鉴定过程中对归档文件要采取“六查”方法，判断其价值的准确性和真实性。一查文件材料是否真实、完整地反映重点建设项目建设的实际情况；二查文件材料之间是否闭合，即质检和试验资料要相互一致，规定值和实测值一致，不得自相矛盾，批复与请示是否闭合；三查表格选用填写是否准确；四查试验检测结果是否满足建设规范要求，是否反映真实情况；五查数据计算是否精确；六查归档文件划定保管期限是否准确。
第四，规范整理。要根据国家有关规定，按档案管理的要求，积极推行了“谁形成谁整理”的档案整理制度，由文件形成单位进行整理。档案整理要按类分别集中排列，类别内档案按类目条款顺序依次排列编号。还要根据分类方案和排列顺序编制档号。档号应指代单一，具有唯一性。档号可采用分类号(或项目代号或目录号)—案卷号(或件号或盘、盒、张号)的结构。纸质档案应与对应的非纸质载体档案设立互见号。总之，无论是归档文件的整理，还是档案的整理都遵循其整理原则，达到排列有序，编目清楚，组卷合理，装订美观的要求。
4.5 加强重点建设项目档案业务指导常态化建设
档案行政管理部门加强对本行政区域内的重点建设项目档案工作的业务指导，是一种法定责任，是档案行政管理部门的重要职能，也是重点建设项目档案管理的重要手段和必不可少的环节。它对推动此项工作向标准化和现代化发展，具有重要作用。
4.5.1 转变观念强化责任
档案行政管理部门要与时俱进，转变观念，改变传统的业务指导思维定势。要善于从不合时宜的观念、做法中解放出来，敢于突破传统模式，创新符合重点建设项目档案业务指导的新路子。如，现在对重点建设项目档案的业务指导，单靠文件，派人去，无法实现有力指导，力不从心，爱莫能助。文件要发，人也要派，但是应采用现代技术手段，强化统一指导。如，重点建设项目档案登记，档案局每年发文要求按国家档案局要求，送报登记表，但响应者不多。我们可以在档案局的信息网站上，开辟重点建设项目档案管理专栏，实行网上登记，档案专项验收也可在网上申报。另外，重点建设项目如此重要，又如此难抓，档案行政管理部门业务指导人员又少之又少，还可以借助社会力量，或有势力的档案中介机构，参与重点建设项目的业务咨询和评估。
4.5.2 分级负责分类指导
重点建设项目档案管理要实行分级负责制。各级指导者应根据国家和行业规范，尽可能发挥自己的主动性与创造性。业务指导不搞“一刀切”。要区别不同情况，提出不同要求，采取不同的措施和方法，以增强其针对性。如城区范围内的基建项目，城建档案馆有规范，档案的分类整理可以按其要求执行；交通与水利水电系统的重点建设项目档案的分类与整理，国家和省管部门有要求，我们主要是督促执行。而一些高新技术产业、新型装备工业、电子信息产业和服务业项目档案的分类整理，档案部门就应根据指导对象的差异性与不平衡性，从实际出发，实事求是，具体问题具体分析具体指导。
4.5.3 齐抓共管做好协调
组织协调是一门领导艺术，更是我们档案管理部门这个弱势群体必须讲究的方式方法。社会档案意识淡泊，档案行政管理部门的“行政资源”又乏力，调动有关部门的积极性，形成齐抓共管的局面，是重点建设项目管理到位的又一关键要素。两个、三个积极性总比一个积极性好。档案业务指导部门要协调好以下四个方面的关系。一是与政府重点工程立项审批部门的关系，要求把档案管理作为重点建设项目绩效考核的重要内容；二是与重点建设项目主管部门的关系，明确他们是重点建设项目业务指导的主体，要求依法加强指导；三是与专业档案馆的关系，明确各自职责，接收档案不能替代重点工程项目的档案专项验收；四是与项目单位的关系，为其出谋划策，在指导中搞好服务，对档案管理人员面对面的实行微观指导。
4.5.4 突出重点注重实效
笔者认为要将重点建设项目档案的分类体系作为业务指导的重点，没有一个好的分类体系，之后的步骤做得再好，也不能达到便于利用统计的要求，这是重点建设项目档案管理工作的重中之重。另外，突出重点还体现在培育典型。经常深入实地调查研究，及时发现工作中的亮点，总结和推广先进经验，以点带面，促进均衡发展。
4.5.5 加强培训提高素养
一是档案业务指导人员要加强学习重点建设项目档案管理标准和分类知识，做到心中有数，以适应宏观指导的要求，提高自身的指导能力，打铁还需自身硬。二是要加强项目主管机关和业主单位档案人员的业务学习，提高他们的政治素养、文化素养、专业素养和现代技术技能。特别要提高应对某个具体项目建设文件编制和档案管理要求的能力，使他们熟悉各项业务，有利于对参建单位的档案业务指导；三是高校要参与重点建设项目档案管理人员的培养。对在职业务指导人员组织脱产学习，对在校档案学专业学生实行定向培养，系统地学习重点建设项目档案管理的理论与实践，以提高湖南重点建设项目档案管理队伍的整体素质为目标；四是对参建单位资料员实行有针对性的岗位培训，明确职责，熟练操作。
4.6 加强重点建设项目档案信息管理数字化建设
当今世界，数字技术正引发一场革命，计算机技术在档案工作中的应用是档案工作发展史上一次最为深刻的技术革命。
以湖南省高速公路工程项目建设为例。按照有关要求，工程档案都要存一套正本，一套副本，高速公路工程档案也都复印了一整套存档，并且与原件放在同一个库房。根据统计，截止2013年底，全省高速公路档案已近70万卷，预计2015年将达80万卷，按政府规划，到2030年湖南省通车高速公路将达9000公里，按每公里产生125卷工程档案计算，预计到2030年全省高速公路工程档案达112.5万卷，已超过省级一类档案馆上限110万卷的馆藏量规模。且不说，人工和档案保管等可变性费用开支，按《档案馆建设标准》计算，拥有这么多档案的档案库房、对外服务用房、档案业务和技术用房、办公室用房和附属用房总计就要24600平方米，按照档案馆的设计要求，建设资金将达一亿元人民币。如果可以一次性投入，开发一个高性能的文档一体化管理软件，对纸质档案进行数字化加工，只保存一套原件，减少规模，全省高速公路系统可节省经费一亿元之多。因此，要想改革创新重点工程项目档案的管理模式，走信息化道路势在必行。
4.6.1 重点建设项目档案信息化建设的定位
重点工程项目档案信息化建设目标是，打造“全程化、一体化”信息管理平台，实行信息快速、便捷的查询与利用和重点建设项目档案的有效管理。“全程化”就是要建立工程项目建设智能化管理平台，集成项目建设中的招投标管理、合同管理、目标成本管理、进度管理、质量管理、安全管理、现场管理、设备管理、风险管理和文件管理等功能模块，并将其嵌入软件程序，实行智能化管理。“一体化”就是将建设过程中形成的电子文件，将有保存利用价值的电子文件归入档案数据库，实行文档一体化管理和无缝链接。
4.6.2 重点建设项目档案管理系统的开发
应根据国家档案局的开发软件的有关要求和工程项目建设的需求，开发重点工程项目数字档案管理系统。该系统应包括四个子系统：即，工程档案管理子系统、多媒体档案管理子系统、档案数字化子系统、系统维护。工程档案管理子系统要能对工程文件信息接收、处理、存储、归档、利用功能；还应该有纸质档案的辅助立卷功能。包括分类、排序、编目、目录制作等功能，以达到规范统一的要求。
多媒体档案管理子系统要能够对照片和音、视频文件进行统一、科学、标准化管理。该系统应支持自由添加关联对象,在关联对象间进行切换；应支持多种文件格式混合存储（包括附件）,并选择文件播放观看，可以方便快速的浏览，查找到符合自己要求的多媒体档案。
数字化档案处理子系统就是为重点工程的纸质提供数字化工具。要有图像文件优化处理的功能。
总之，该系统应具有规范性、实用性和先进性特色。要始终把建立文件与档案的目录数据库、全文数据库和多媒体数据库作为档案信息化的基础工作来抓。
4.6.3 重点建设项目档案的数字化处理
在统一的档案信息网络平台上，对实体档案进行数字化加工，建立归档文件目录数据库、全文数据库，加强档案的数字化、档案信息传输网络化、服务在线化的管理模式，整合资源，实现共享。在其过程中应当做到以下五个“明确”。
第一，明确档案数字化管理宗旨。档案数字化要以需求导向为原则，以计算机软硬件的功能为方法，以便于利用查考为目的，发挥人力资源和数字化加工设备能力的最大限度，要保护档案原件完整无缺，保证录入档案信息真实准确，确保档案信息资源为国家、社会和企业发挥其重要作用。
第二，明晰档案数字化的原则
a.安全保密原则。所有重点工程项目档案管理工作的第一要务就是确保档案实体和档案信息安全。
b.价值性原则。鉴定区分扫描件与非扫描件，扫描件应该是永久和长期或30年保存的档案。
c.实用性原则。对查阅频率高的常用档案，要采取急用优先，分步实施策略。
d.原始性原则。档案数据在挂接之前要进行原始性校验，在校验合格后才能实行数据挂接。
e.真实性原则。在档案扫描过程中，全文通过图片格式保存下来，存入档案库；在进入数据库后，为了有效地防止用户对档案的篡改，可以加密档案数据以及对用户操作权限进行控制，保证档案的真实性。
f.可靠性原则。要确保数据的可靠性，以免数据在传输交换中可能会产生数据丢失的情况。
g..规范性原则。按照中华人民共和国档案行业标准《纸质档案数字化技术规范》（DA／T31—2005）严格执行。
h.精细化原则。档案数字化处理的成果决定档案利用的成效，因此，要建立严格的质量保证体系。
i.抢救与保护並重原则。对字迹褪色和纸张老化的档案数字化具有抢救意义，对发黄变脆的纸质档案扫描时应注重原件保护。
j.同步原则。保证档案数字化加工和利用工作同步进行。
第三，明确档案数字化工作流程与技术要求。纸质档案数字化的基本环节主要包括：实体整理、图像扫描、图像处理、图像存储、目录建库、挂接原文、验收审核、异地备份、成果管理等。一共九个环节27道工序。
图4 纸质档案数字化加工分步图
第四，明确数字化的范围。以保管期限表为依据，采用直接鉴定法，直接审阅每个案卷和每份档案的保管和利用价值，而不是只看案卷和卷内文件目录，不看具体内容。原则上文书档案需要数字化加工的文件只有正文及附件和保管期限为永久和30年的档案。
第五，确定数字化扫描要求。根据国家标准和行业要求，不带插图并且文件质量高的档案扫描色彩通常采用黑白模式进行扫描；带有插图、文件质量较差并带有多色文字的档案，采用灰度模式扫描；红头文件盖有红印章，或者有彩色的照片和插图的档案，可视需要采用彩色模式进行扫描。以图像的利用效果为准；无论采取哪种色彩模式进行扫描，文件档案的分辨率一般选取大于或等于200dpi。特殊情况下，如文本小而密、清晰度低等，可适当提高分辨率； 当需要使用OCR汉字识别时，档案扫描的分辨率应大于200dpi。
5 结论
5.1 要求更高
党的十八届三中全会以后，我国经济建设进入又好又快的发展期，重点建设项目也由单纯的基建项目向高新技术和民生工程项目并重方面转变；项目建设的投资主体也由单一的国家投资主体向各种联合投资方式转变。如，2014年湖南省采取‘9312’投资促进计划，围绕9个产业领域，建设300个重大工程项目，推进100个基础设施重点工程，使全社会投资总额完成2万亿元人民币以上。”所以，重点建设项目档案工作面临新的发展契机和挑战，服务对象越来越多，要求也越来越高，各级档案行政部门应研究新情况，发现新问题，要组织力量，把此项工作作为行政执法和业务指导工作重点抓紧抓实。
5.2 意义重要
加强重点建设项目档案管理研究，意在创新重点建设项目档案管理机制，改进管理手段。重点建设项目竣工以后，其成果有二项，一项是看得见，摸得着的建设项目实体，另一项是反映实体全貌的隐性体——档案，两者相得益彰。前者是后者的特定来源，后者则是前者伴生物。重点工程是拉动区域经济的引擎，重点建设项目档案则是这个引擎的润滑剂。本文系统地阐明了两者之间的辨证关系。重点建设项目档案管理作为档案管理系统的一个特区，目前存在诸多先天发育和后天养育的制约因素，我们档案人要树立牢固的历史责任感，不但要从理性上认知其重要性，从感性上剖析其价值性，改进管理手段，更要认识其紧迫性。
5.3 深化认知
本文笔者试图利用多种理论结合的研究方法，深化对重点建设项目档案管理的理性思考，加深了人们对重点建设项目档案管理的认识度。还研究利用计算机等先进技术，改进了重点建设项目档案管理模式改革和管理方式。特别是对重点建设项目档案管理的整体性和层次性分析，在其他有关重点建设项目档案管理的文献中少有提及。
要想提高重点建设项目档案管理水平，领导是否重视是一个必要条件，但更要提高档案行政管理部门、重点建设项目主管部门和参建单位对重点建设项目档案基本属性、特有属性及其价值的认知。
5.4 精细管理
重点建设项目档案管理是一项对未来发展有重要意义的工作，无论是重点建设项目档案的实体管理，还是信息管理，其先决条件都是要依“法”管档，依“规”建档，加强档案法制建设、制度建设，业务规范建设、信息化建设和人才队伍建设。依据国家要求，自项目启动，就要将档案管理纳入工程项目建设管理和规章制度建设，坚持与工程建设同步进行。本文将工程建设的精细化施工法，引入到了重点建设项目档案管理之中，根据文献检索，有关重点建设项目档案管理文章中，还没有“精细化管理”提法。笔者认为，重点建设项目档案实行精细化管理，才能使标准化、规范化管理真正落到实处。
前已有述，随着我国经济和科技的发展，经济势力的增长，重点工程会越来越多，越来越大，科技含量也会越来越高。所以，重点建设项目档案工作面临严峻的挑战和发展机遇，做好重点建设项目档案工作不仅是建设者们的历史责任，也是我们这一代档案人一种历史重任。
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致谢
此文是我的档案硕士学业，能在王协舟教授指教下完成，是我一生的荣幸，将受益终生。王老师学识渊博，品格高尚，实践经验丰富，理论功底深厚。他的讲课总让我有一种拨开云雾见晴天的感觉。在我撰写论文的过程中，他给予悉心指导，认真批改，从文章的布局谋篇到遣词造句，从文风到学风，从学风到品格都严格要求，令我感激一生，享用一生。他的言传身教，让我逐渐深刻理解如何做人、做事与做学问。
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