【摘要】 档案法律法规体系是指以《档案法》为核心，由符合《立法法》规定的若干法律、行政法规、地方性法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。构建档案法律法规体系，有利于增强档案法律、法规和规章制度修订的计划性、科学性和前瞻性，对于促进档案法制统一、保障档案事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。本文拟从档案法律法规体系建设的历史现状、突出问题着手分析，试图提出其进一步发展的路径参考。 

　　【关键词】 档案法律法规 现状 问题 路径 

　　党的十八届四中全会以来，依法治国概念已成为党和国家各项事业发展的重要原则和基本战略,建设社会主义法治国家成为主要发展方向。在当前的法治大环境下逐渐形成了倡导法律,遵守法律,维护法律的良好社会氛围。作为党的建设的重要组成部分,国有企业档案和档案法律工作已经取得了很大的进步,档案法律体系的概念也逐渐深入人心。档案工作法制化的基本要求是:“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”其中,“有法可依”主要是指法律法规的逐步建立和完善过程。从这一层面来看,档案法律体系建设的主要前提是对档案工作实现合法化建设,因为档案法制建设过程中的档案工作是一项重要的基础性工作。因此,在新形势下研究档案法制建设,探索其形成发展的因果关系迫在眉睫。本文从档案法制建设的历史现状、存在的主要问题进行分析,并试图提出进一步发展的路径参考。 

　　一 

　　档案法律体系主要是以《档案法》这一中枢法律规范为核心,同时需要符合《立法法》的有关规定,并在有关法律、行政法规、地方性法规、规章的相互制约下实现相互接触和相互协调的统一。根据不同的执法机构,决定文件的法律体系和法律差异可分为文件法律、行政法规、地方性法规档案和档案法规四种类型。自从中华人民共和国成立,我国的法律制度经历了从弱到强,法律法规从少到多,并不断提高立法水平,文件系统和不断提高的过程中逐渐形成的框架。这个过程可以大致分为三个阶段: 

　　第一阶段主要在1949年新中国成立后一直到改革开放初期,这一阶段属于最初的探索阶段。该阶段的重点任务是对新中国成立初档案工作的一些基本的规则和条例进行制定和修改。1956年,国务院发布了“加强国家档案工作的决定”,在1959年，中共中央委员会提出了集中统一管理的档案工作通知,同时党和政府确立了“文字处理部门备案”,“集中统一管理国家档案”,“党和文件系统管理”和一系列的档案工作的基本原则。作为在此期间最重要的政策,中华人民共和国档案的基本原则产生了突出和重要的影响。一般来说,这一时期的档案法律法规制度建设为新中国档案事业的发展提供了基本原则和主要框架,为档案工作的发展发挥了重要的基础性作用。然而,这一时期的档案法律法规制度建设仍处于起步阶段,尚未形成一定的规模和系统。 

　　第二阶段是在改革开放后到2000年发布的《立法法》,此为成长阶段和发展阶段。1978年十一届三中全会以来,我国所有的档案工作包括档案立法建设得到加强。档案法律法规制度建设是这一时期的重点，通过有计划地优先制定重要领域的法律法规来实现。1987年,全国人民代表大会常务委员会制定了《中华人民共和国档案法》,结束了档案工作领域很长一段时间没有基本法律支持的历史，并为我国的档案事业的建设和发展提供了法律依据和保障,标志着我国档案工作从此走上法治的轨道管理文件。出版于1992年的《档案法规体系方案》建立了清晰的档案法律体系的目的和原则,建立了文件系统的基本框架,并明确在未来发展的需要,修订和研究示范项目档案立法。从那时起,档案法律体系在我国开始有目的的,有计划的,有意识的，理性的建设过程。在此基础上,中国有大量的文件制定和颁布法律、法规、规章规范性文件,基本上涵盖了所有的档案工作的重要领域,在这一点上,我国法律法规的文件系统基本上已经形成。 

    第三阶段在2000年全国人民代表大会制定《立法法》以来,我国档案法规体系的进一步发展。自那时以来,档案法律体系的建设在我国已经进入了一个标准化的新时期调整阶段。立法的档案工作实现法制化、规范化的轨道。档案法律部门按照《立法法》规定的相关机构和程序,规则和规范性文件制定的一系列文件,从微观角度涵盖了档案工作的各个领域。同时,当地档案法律、法规和当地政府档案法律、法规建设也取得了许多成果。2011年6月,国家档案局宣布新的国家档案法规体系方案,提出我国法律体系的层次结构,修改和制定法律法规,明确规定的其他细节。新项目的发布,标志着我国档案法制建设的科学性得到进一步改善。 

　　一般来说,按照法律的规定中华人民共和国法律和国家档案法规体系方案,目前我国法律体系结构和成分主要包括以下几个方面:一是档案相关法律,这一规定由全国人大及其常务委员会制订。1987年9月5日发布《中华人民共和国档案法》，并于1996年修订后重新发布。此外,还有其他档案法律方面的条款,如《刑法》第329条规定“抢劫,偷国家档案,处五年以下有期徒刑或者拘役。”二是档案行政法规,主要是由国务院根据宪法和法律规定,并通过《立法法》发布的,由国务院有关部门批准的相关法律法规也属于行政法规。主要包括设置原则和布局规划,国家档案馆的档案工作的制度规定,科技档案工作条例等。三是本地的档案法律法规,主要由地方各级人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在同宪法、法律、行政法规的规定相协调的情况下,不违反法律、法规的前提下设立的。如“上海档案局规章”、“浙江省<中华人民共和国档案法>实施条例”等等。四是档案管理规定,包括国务院行政法规和地方政府规章。国务院相关部门的规章制度主要由国务院各部门、各委员会、以及审计署、中国人民银行，加上依法行政管理职能的直属机构,由国务院相关部门授权制订相关的行政法规、决定、命令。地方性政府规章制度主要由省、自治区、直辖市人民政府和大的城市人民政府依法行政法规和地方性法规制定。 

　　二 

　　自改革开放以来,我国档案法律法规体系建设取得了前所未有的成就,已基本形成了“档案法”为核心,以行政法规、地方性法规和国务院档案法规和地方政府规章匹配文件系统的法律法规。三十多年,社会政治经济发展突飞猛进。因为不同的项目来开发特定立法年代,横向纵向跨度很大,文件系统也暴露出一些问题,主要表现在: 

　　首先,一些文件已经不能适应当前的档案工作法律法规的实际需要。档案法律法规的一部分设置年代比较早,开始的时候,是符合实际工作的需要,然而,随着社会主义市场经济体制的建立,依法治国成为国家的基本战略和一系列的重大变化,之前的许多法律法规与现实工作需求出现脱节现象。当前档案法律法规的制定规则无法跟上经济社会形势发展的需要,部分档案行政管理部门在一些新领域无计可施。在当前的社会转型时期,档案工作面临着许多新情况和新问题,如企业重组、破产、兼并和收购(并购)档案带来一系列的法律问题,互联网的普及和使用带来电子文件的可靠性问题,档案利用和隐私保护,秘密立法文件收集和版权保护等问题,迫切需要法律法规来规范和调整。 

　　其次，缺乏支持档案法律法规之间的机制。支持文件机制、法律法规应该包括横向和纵向两个方面。横向支持档案是指法律或有关法律之间的协调与合作。当前档案法律法规覆盖相对较宽,但仍不可避免的存在“盲点”,以破产法和企业法律为例,对档案问题的现有说法是非常模糊的,档案收集问题的实质性转移定义不清楚,导致企业档案的所有权缺乏法律依据,因此,企业档案收集已经成为一个大问题。垂直匹配是指文件法律法规之间的交互水平越来越低。我国已经初步建立了“档案法”为核心的法律法规的文件系统,通过总结档案法制建设的经验,大部分地区建立了当地档案法律、法规,以及为档案管理工作做出了具体的规定。然而,无法在不断探索社会主义市场经济体制的过程中逐步完善,不断涌现的新矛盾,档案法律不可避免地出现细节方面的冲突,导致地方性法规必须修改。 

　　再次,档案立法和执法力量相对不够。虽然在中国已经建立档案法律制度,立法工作取得了很大的成就,但在“档案法”实施十多年,根据我国实际情况的档案立法也略明显不足。自从“档案法”以来，从1988年修订到1996年,到目前为止,许多学者已经指出一些问题,但没有在修订过程中提到这些问题,同时在本地文件制定的规定也不根据发展需要和实际情况的工作进行相应的修改和补充。随着经济的发展和新技术的应用,原始文件已经不能适应档案管理法律法规。目前我国大多数没有形成专业化、系统化的档案立法。档案仍难以改变重实体轻管理，重指挥轻监督，重业务轻法制的观点,在工作过程中使用更多的是行政手段,而非法律手段。所以,这些现象都极大地影响了档案法律法规的执行。 

　　继而，内容不全面、具体。档案安全法规数量较少,所以在内容上无法全面概括。首先,从文件的数量安全法规的角度来看,我们可以看到,大部分的条款内容大多数停留在档案库安全、档案实物安全管理,国家档案馆的安全,对于现代档案安全技术,档案个人信息安全，档案安全规则方面的内容甚至是空白的。文件安全问题应该存在于档案整个生命周期过程中,档案安全法规必须尽量覆盖所有方面。其次,不同载体形式的文件,我们有不同的要求和标准来保护,这应该反映在档案法律法规中。再次,在一个完整的系统档案法律法规中,下位法律应该对上位法律进行分解和细化,但我们看到许多有关地方行政法规的档案安全规程基本上是在档案的规定法律内套用,而不是根据本地文件专门制定实际条款。最后,文件的安全法律责任不清楚,相应的法律责任相关文件安全违规行为和相应的法律责任条款中没有提到违反规定,仅仅停留于在行政处罚方面,限制和缺乏约束力。 

　　最后,系统化的法律法规不够。法律体系是基于当前档案的文件在法律上为核心的法律文件形成的有机统一整体。反映了严格的法律法规,其设置应该有一个统一的需求,维护其权威性和有效性。当前文件规定在形式和内容之间缺乏一定的相关性,尤其是混乱的外部结构形式及其不规范的形式。主要表现是:各种法规名称的混乱,很难确定其立法主体的文字以及法律效果;另一个是不够系统、规范性文件更多体现在档案之中,在大量文件中,由于不同的形成背景及其应用程序,它可能会导致彼此之间形成不一致的,不统一的现象,缺乏一定的系统性。尽管特殊的档案安全的法律数量很少,但在其他一些文件规定方面，并没有形成一定的体系。 

　　三 

　　根据法律法规体系的问题,当前我们国家档案法律法规体系建设的主要目标是: 

　　第一,建立和完善科学、统一档案法律、法规制度。法律法规体系的保护从原始文件开始，保证从形式到内容上的协调性、标准化及其完整性。我国档案法制问题主要是因为我国立法体系的不完善,所以为了提高档案法律法规的系统性,首先要提高档案立法的效率,进而建立并逐步完善管理档案的相关立法制度,主要包括档案立法体系,档案立法程序和技术档案立法系统等等。在档案立法体系中,为了确保档案法律体系的统一性,首先应合理划分档案立法权力。进而对立法机关和行政机关的立法权进行合理划分，严格授权立法文件也是非常重要的。 

　　针对档案的法律体系存在的问题,在立法方面应进一步强调专家和学者的意见参与立法。因为档案法律法规一方面对社会生活各方面都有重大影响,另一方面需要提高专业技术能力。立法工作本身就是一个专业强的工作,需要有专业知识的专家、学者的意见参考,并使其合理、规范、科学和有效的发挥作用。目前我国虽然有专家在档案立法中参与,但专家的作用远没有充分发挥,专家在档案立法工作中还没有形成一个系统性的监管作用,其参与的范围还需要改善。 

　　第二,建立和完善档案法律为核心的实体法规范和并行文件档案的程序法规范档案的法律体系。档案法律法规政策的国家文件管理系统和档案法律、法规的基本问题,对制订其他实体法规范和程序法规范文件具有普遍意义,是档案法律法规的基本法律制度,在法律法规的建设的整个文件系统中扮演着重要的角色。从形式的角度来看,它是依据宪法规定,领导其他所有下属档案法规制度；从内容的角度来看,所有其他法律、法规不得与之相矛盾。这一立法模式一方面可以建立档案工作基本法律原则,使其在一般应用程序上顺利的建立原则；另一方面能保证档案法律的稳定性,可以通过制定、修改和废除其他级别的实体法规范或档案,完善程序法规范。 

　　第三,根据标准化和系统化的原则，全面清理现行档案行政法规、规章和其他规范性法律文件。标准化的法律档案文件是指立法机关应当依据国家的统一规范和标准,修改和发布规范性法律文件,使其成为合理有效,结构严谨,和谐统一的整体。系统主要指的是不同时期的有效实施和规范性法律文件按照一定的制度安排和要求归纳处理,实现统一、完整、明晰的良好状态。文件规范性法律文件的标准化和系统化需要人们提高自身理解能力以形成统一认识,从而有利于形成统一的法律法规意识，法律法规的正确实施和方便访问,也有助于提高档案质量的立法和法律体系的统一。 

　　对档案规范性法律文件实施全面的清查工作应采取以下措施:一是清理当前文件和规定的有效性,不符合法律或不适用规范性文件的档案工作,坚决废除、修改并尽快补发。二是清理当前档案法律立法技术,改变不符合立法的规定并完善,使其符合统一的标准和规范。三是大量的档案文件监管工作,通过清理和修改后进行重新发布,上升为达到要求的行政法规的规定或法规体系。四是对包括在立法计划之列的新项目,做好立法协调和充分研究细化工作,保证其操作性并尽可能确保立法的质量。 

　　总之，随着市场经济的发展，我国档案法律法规体系的不足逐渐显露，为促进其健康发展与逐步完善，本文主要针对我国档案法律法规体系存在的一系列问题，我国档案法律法规体系的建设方案的发展方向提出相关参考建议。加强档案法规体系的建设，有助于提高我国档案法律法规的科学性与规范性，同时为依法行政、依法治档工作提供了相应的制度保障，为我国档案事业的法治化发展提供了坚实的理论基础。 

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