长沙市望城区史志档案局

　　一、档案公共服务体系发展历史

　　档案公共服务体系是社会公共服务体系中的一种，具有公益性、开放性、服务性等特征，其以自身拥有的档案信息为基础通过更新技术手段、加大资金投入、完善自身建设、构建档案信息库、优化服务等方式满足公众档案信息查询利用。我国的档案公共服务体系主要经历了三个发展阶段：

　　（一）传统化的服务。传统化的服务主要指的是计划经济体制下我国公共服务所共有的服务化模式，在这种服务模式下，档案信息公共服务主要是被动利用的方式，这个阶段的服务模式不存在多元化，其主要的职能是“重藏轻用”即注重保管、保密，轻开放，基本不涉及经济效益。

　　（二）经济化服务。这一阶段主要指的是改革开放之后，在市场经济背景下所转变的公众服务模式。随着经济的不断发展和公众的需求改变档案公共服务开始转变。这种转变建立在服务方式的创新、服务意识的转变、服务内容的丰富基础上。但我国社会经济体制还不太完善，滋生的弊端阻碍着档案公共服务体系的不断发展，也不能完全按照公共服务的要求进行市场化的运作，但是逐步开始注重社会效益。

　　（三）社会化服务。这一阶段得益于社会的日益开放、公众对公共服务要求的不断提升以及世界对公共服务理论研究的不断深入。档案服务的社会化是在经济社会发展的基础上产生的，它不像传统化服务古板，亦没有经济化服务上那么多束缚。这一阶段档案部门在追求服务、注重社会效益的同时，也注重竞争，看重新时期下档案信息公共服体系的构建。

　　二、档案信息公共服务体系建设中存在的问题概述

　　作为文化事业单位承担着档案信息公共服务功能的档案馆，其公共服务职能的发挥直接关系到公众在享受档案公共服务的效果。就目前情况来看，我国档案信息公共服务体系建设中还存在以下几个问题。

　　（一）公共信息档案整合欠佳，难以满足社会需求。国家档案馆、省市综合档案馆有较丰富的档案库藏，且随着时间的发展，档案信息资源的结构也不断的优化。但在全国绝大部分基层档案馆，由于档案信息来源受限，档案建设资源投入等问题，仍旧没有改变档案馆藏数量相对较少、结构单一的现状。新时期档案信息不断累积，并成倍数增长，但许多综合档案馆不能随着时代的变迁，扩宽档案信息来源，及时更新档案馆藏资料。而公众对档案信息资源的利用不仅仅是停留在以前单纯的资料查阅上，而是通过纵向信息和横向信息的联接获取自身所需的档案信息。另一方面，由于档案的分级管理，加之上下级档案信息资源处于封闭状态，所有档案处于条块的分割状态，使得档案信息在利用上缺乏有效沟通，造成公众在获取信息资源时，形成使用障碍。这些因素都影响了档案信息资源的宏观有效整合，难以有效的满足社会需求。

　　（二）档案部门内部管理不科学，公共服务水平整体不高。公共服务人是第一资源，档案信息服务体系中的人，包括行政管理人员、档案技术人员、利用档案信息的公众。构建良好的档案公共服务体系，人员的管理首当其冲的问题。目前绝大多数档案馆人员结构不合理。在年龄结构上，“老多少少”“大龄化”现象存在，接受能力较强，工作效率较高的青年人缺少；在知识结构构成上看，由于年龄结构的问题，导致部分员工知识背景单一，缺乏专业档案人才。在人员的内部管理上，内部绩效考核制度不健全，绩效考核往往没有直接反应档案服务的好坏，而是与业务指标的完成情况挂钩，导致工作缺乏正确科学的评价，更没有响应的惩罚机制，使得工作人员的工作重心放在业务上而不是服务上，使得公共服务水平整体不高。

　　（三）档案服务未能同现代信息技术紧密结合。当今世界正在向信息时代迈进，现代化信息技术改变着人们的生活学习和工作。在全球的信息化浪潮的冲击下，我们所处的各行各业都受到了现代信息技术的强大影响，这其中也包括档案事业。档案信息公共服务同现代化信息技术的有效结合也是档案信息公共服务体系的必经之路。随着时代的进步，档案在公众眼中与政府的管理中地位不断提高，社会各界也在积极地支持档案事业的发展。全国的档案系统也都调动力量完善档案信息服务，特别是在档案信息化服务上下功夫。由于资金、人员、技术等方面因素影响，在少数社会经济发达地区，还能有效的利用现代化信息手段作为支撑来不断完善档案信息服务，但绝大部分地区的档案服务和档案信息技术的结合还不够紧密，更多的只是单纯的利用电子文档，没有真正的实现信息的现代化运用，使得档案信息公共服务体系受到约束。

　　（四）档案部门与公众存在沟通障碍。档案服务直面的是公众，档案最初的服务方式是“等公众上门”查阅的被动方式。随着时间的发展，档案信息服务于公众的方式也越来越多，但是在全国来看，与图书馆、书店等这种公共文化单位相比，档案的利用率较低，档案在公众心中的地位还有待进一步提升。档案是一种特殊的信息资源，较其他信息资源档案资料必须遵守国家保密规定，使得档案在很长一段时间与社会隔绝开来，这也直接造成公众对档案信息种类的不了解，当需要利用具体的信息时，不能第一时间想到公共档案馆。这实际也是档案部门与公众的沟通不够，档案部门没有及时了解公众档案利用需求，并主动宣传公共档案馆的档案资源。随着政务信息公开的发展，一部分能被公众所用的档案信息不断披露出来，但绝大多数档案信息是被保存在档案库房等待公众查阅时调档，导致信息交流不对称。

　　三、制约档案信息公共服务体系建设的因素

　　随着信息化的不断推进，在探索过程中制约档案信息公共服务建设的因素也不断凸显，主要表现在：

　　（一）服务理念与管理体制问题。

　　1、服务理念相对滞后。由于受传统档案管理思想的影响，档案的服务缺乏主动性，服务形式单一、质量不高服务理念相对滞后。主要表现在：一是重保密，轻利用观念。档案信息涉及到国家重大政治、军事、经济等问题，关系到国家和个人的切实利益，在档案在利用过程中必须遵守国家的相关保密规定，部分档案工作人员以此为为缘由，重视档案保管，片面的强调信息收集，忽略档案的利用和信息资源的开发。二是守摊思想严重。部分档案工作人员没有科学定位档案工作的地位，在档案的利用过程中，一味的强调做好本职工作，被动的等待公众查档，只求不出乱，服务质量不高、方式单一。

　　2、战略规划略微薄弱。要充分发挥档案在社会中的作用，必须对档案工作进行全局的、科学性的规划。虽然部分地区也将档案事业规划写入到地区的发展规划，但是这些仅仅是停留在理论层面，离真正实践还有一定的距离。另一方面，目前的档案信息资源规划没有形成一个系统体系，大部分只是针对档案工作中的某一部分开展规划，不利于构建满足于公众的档案服务体系。

　　（二）档案信息化建设相对缓慢的问题

　　1、理论研究少。虽然在档案学术与科研领域对档案信息化学术研究的论文、专著和科研成果很多，但大多研究还只是停留在实践方法与技术应用层面，系统的档案信息化理论体系尚未形成，档案信息化建设与理论探讨还处在“摸石头过河”阶段。

　　2、专业人才匮乏。档案信息化是档案管理模式从以档案实体为重心向以档案信息为重心转变的过程，其目的是扩大档案信息资源的开发与利用。档案信息化涉及建设与管理两个方面，但是档案信息化是档案领域的一项新的工作，档案队伍中能够了解和掌握信息技术的人才储备较少，在推进档案信息化进程中，信息化人才缺乏已成为档案信息化建设与发展的瓶颈。

　　3、经费投入不足。档案信息化建设基础设施包括计算机、档案信息网络管理系统、电信设备等。目前国家与地方财政在档案信息化方面的投入有限，许多地方没有财政专项经费的支持，档案数字化等工作不可持续，不能系统地组织大规模的档案信息资源建设和信息化基础建设。相对滞后的硬件、软件建设，导致档案信息化不能完全满足档案信息公共服务的要求。

　　（三）信息资源开发问题

　　1、开发主体比较单一。档案信息开发的主体仍是以国家综合档案馆为主，其他行政部门为辅，并未涉及到一些非政府机构，这就造成档案信息开发先对简单、不全面，缺乏多元性。随着公众对档案信息需求的增大，公众对档案的利用也从单一需求拓展到对档案、图书、情报等综合信息的需求。但由于开发主体和管理原因，各个档案信息服务部门所掌握的信息资源是有限的，并且各服务部门相对保持独立，使公众的信息需求相对的档案信息保管部门是分散的。单一的开发模式和封闭的管理，极不利于档案资源的全面共享，难以满足公众需求。

　　2、开发理念不够完善。开发理念决定着开发的产品能否在最大程度上满足公众需求，其缺失的影响造成的就是档案信息的开放和利用背离社会的需求。目前我国的档案信息服务意识在不断提升，但没有上升到服务理念的层面。服务理念的不完善，导致档案信息在服务公众时没有考虑到公众的实际情况。如保守思想导致能公开的档案未公开，影响公众的利用；不能满足公众基于娱乐目的的档案查阅等。

　　3、开发方式相对落后。我国虽在档案信息资源开发滞后于社会的发展，绝大多数还停留在传统的状态中，部分部门还仅仅是利用计算机技术进行目录管理，没有真正的将计算机技术应用到档案统计、查询、利用等方面。面对巨大、异构的档案信息，同时还要与时俱进的满足现代人对信息多样化、高效化、个性化的需求，传统的档案信息开发方式显然已经不能满足时代的需求。

　　（四）信息资源建设过程中的法律问题

　　1、相关法律、法规缺失。档案信息的法律法规应涉及到档案信息公共服务体系中的主体、客体以及其他方方方面面，而在档案信息的开发和利用中，法律法规存在一定的盲区，阻碍着档案信息的有效整合。同时由于档案保密法等的制约使得某些政府不能以牺牲公众合理的获取信息的权利，导致政府信息公开处于尴尬局面。档案信息化建设的提出与上世纪颁布的《档案法》存在一定的时间落差，造成全国档案信息化建设虽轰轰烈烈，但档案信息化在档案法规中却“无声无息”的现象，导致相关法律法规缺失。

　　2、公民权利保障有待加强。档案信息公共服务过程中涉及到公民的隐私权和知情权。虽然我国在法律体现出对公民的隐私权的保护，档案信息也有相关的保密规定，但这些保密规定更多的是针对涉及国家利益的经济、社会、军事等方面的信息，对公民档案的隐私保护缺乏具体规定。同时，档案作为社会资源，所有公众都享有其知情权。档案面向公民开放，公民能在提供合理证明的情况下查阅档案，在一定程度上满足了公民的知情权，但是并没有规定公众可以利用那些档案，对个人档案是够属于档案开放的范畴也没有做出明确规定。

　　四、加快建设档案信息公共服务体系的对策建议

　　（一）提高技术手段和强化档案设备

　　1、加大档案事业经费投入。在我国档案事业经费主要来源于国家财政拨款，民间投资极少，经费投入力度整体不大。湖南地区档案资金投入呈现地区不匀的现象，使得多数地区在构建档案信息公共服务体系的道路上捉襟见肘。档案事业要发展，离不开档案基础设施建设，档案信息化的软硬件投入、档案保护、人才队伍的建设等等，加大档案事业经费投入，就要求各级政府进一步完善档案事业投入机制，将档案事业所需的资金统筹纳入到地方财政预算，建立与当地经济统发展统筹的经费增长机制。同时，根据馆藏资料数量，逐年增加档案保护专项工作经费，为档案信息化建设提供财力支持，并针对不同地区档案事业发展中存在的具体困难和问题安排专项经费，确保档案工作顺利开展，为构建合理科学的档案信息公共服务体系打好坚实基础。

　　2、加快档案基础设施建设。加快档案基础设施的建设，建立功能完善，布局规范、选址合理的综合性档案馆，使公众在利用档案信息同时能有较好的用户体验。要将档案馆建设纳入城市建设总体规划，统筹谋划、协调落实档案馆建设用地、建筑设计和配套资金等。同时，坚持因地制宜，着眼长远，科学选址，建立起既符合国家标准的综合档案馆馆舍要求，又具备多功能演示、开展相关爱国教育、进行档案展览的现代化档案馆。确保档案保管安全，满足档案利用要求和完善功能需求的布局，努力把档案馆建成面积达标、设施先进、功能齐全、方便利用、人馆合一的现代化档案馆。

　　3、引进先进档案技术手段。公共档案馆要以“服务公众”为原则，站在创新和效益理念的基础上对档案信息进行合理有效的开发。档案信息的开发不能停留在原有的传统模式上，而应在档案查阅、检索、统计、编研等开发工作上下功夫，引进先进的档案开发技术手段，逐步探索电子光盘、磁盘等新型媒介，更大限度的实现网络化。同时，加快部门档案信息融合以及档案信息拓展功能研究，建立服务公众的数字档案馆，从而顺应市场经济发展，提高档案利用的社会效益。

　　（二）强化制度、体制保障

　　1、完善档案法律、法规建设。随着档案数字化的不断发展，现有的法律法规亟待完善，特别是在网络环境下档案信息资源的相关法律法规完善迫在眉睫。鉴于档案信息安全、保密规定，在全国大力筹建档案信息资源数据库，探索档案公共服务体系之际，更需要通过法律法规来保障数据库制作者的利益，也需要明确受益者的权利和义务以界定其在使用过程中应履行的相关责任。只有将相关的责任写入相关的制度，才能确定在建立档案信息数据库，构建合理服务体系中更有针对性地对档案资料进行收集、整理、开发、利用，从而在法律层面提供保障。

　　2、 创新档案管理体制机制。改革档案管理机制，要形成以行政部门为中心，各有关部门协作，多级联动的档案管理体制，在转变原有管理模式的基础上，实现资源的优化配置。同时，加强管理人员的素质培养，强化管理人员责任，本着效率优先、安全保密、高质服务的观念，在科学合理的档案管理体制下，更好地为人民服务。

　　（三） 构建公众需求实现的档案信息库

　　1、构建结构合理的档案信息资源体系。合理的档案信息资源体系是要在实现馆藏档案门类齐全的基础上，均衡各类档案的比例。构建结构合理的档案信息资源体系，首先要加强数字档案信息资源的建设。在信息时代积累的各类纸质档案资料远远低于所产生的各类电子档案资料，各级档案馆要加强馆藏档案数字化工作和电子文档的归档工作。其次，要加强民生档案信息资源的收集。加大对婚姻档案、人事档案、社保档案、农业农村档案等与公众生活息息相关的民生档案资料的系统收集、整理、归档工作。再者，注重公众越来越关心的城市历史、风貌、人文地理等档案资料的收集。

　　2、加强档案信息资源数据库的建设。2005年，我国已经启动了第一个国家档案信息资源数据库的建设——国家数字档案建设与服务工程（金档工程）。逐步构建全国性、超大型、分布式、规范化、可共享的档案目录数据库、纸质档案全文数据库和多媒体档案数据库和适应经济社会发展需要的档案信息共享体系。档案馆要结合自身馆藏特征，加快进入到地区档案信息资源库的建立队伍中，构建地区特色档案数据库，重点加强公众需求较大的如民生档案以及各专业领域档案数据库的建立。全面提高档案信息化水平，使档案事业发展充分适应国家经济建设和社会发展的需要，适应信息资源开发利用、政府信息公开和电子政务建设等各项工作的需要。

　　3、创新档案信息资源的开发模式。在我国，公共档案馆是档案信息资源储存的主要机构，其提供信息资源具有相对的局限性，在开发的时，要注重馆际之间的合作，突破地域和专业档案资料的限制，加强与社会信息资源机构的合作。结合档案馆、博物馆、民生部门、档案网站，对已有档案进行联合开发，构建综合性、多部门联动、社会广泛参与的信息资源网络，使公众在信息检索过程中，拥有强大的数据库。由于市场经济体制的建立，档案信息服务还可结合自身发展情况，选择与企业合作，建立合理的档案信息开发的总体规划。在做好引导、监督工作的前提下，将档案信息的增值开发和服务等适当外包给市场。通过市场竞争的制约，促进档案信息公共服务体系的良性发展。

　　（四） 转变服务方式

　　1、加快建设档案服务公众平台。建设档案服务平台，有效联结档案信息资源部门与档案用户，集合多种服务模式，并根据用户的兴趣、爱好、习惯等完成用户信息收集和分析，为档案用户提供个性化推送。为公众提供虚拟的参考咨询服务，如在线“面对面”实时咨询、通过自助服务实现自助解决常见问题、电子邮件咨询等。进一步打破查阅档案的时间和空间局限，使公众在享受档案服务过程中，快捷、便利的获得所需档案信息资料。

　　2、丰富档案查阅途径。充分利用互联网发达便利和档案信息化不断推进的优势，突破传统的调阅档案的模式，逐步丰富档案查阅方式。一是推广在线检索服务。建立档案信息查询联网查询系统，公众在服务大厅通过自助检索服务，快速查询档案相关信息，获取档案卷宗信息，对查阅不到资料，开展智能引导；二是普及信息化目录查阅。加快档案目录扫描进程，公众只需对电脑目录进行检索，便可获知档案信息的具体情况，省时省力；三是加强档案网站的建设。从数量上实现档案网站的全覆盖，建立从中央到省、市、区（县）的四级网络平台。在统一标准和规范的基础上，设置科学合理的网站栏目，确保提供足量的档案信息。

　　（五）加强人才队伍建设

　　1、加大引进专业性人才力度。档案部门应根据实际岗位需要，加强专业人才引进力度。首先合理规划人才队伍，改变由政府统一考试这一单一人才引进的方式，在坚持原则的前提下，充分利用政府雇员、社会化招聘等方式，增强人才引进的自主性和多元化人才引进途径。从而，在加强队伍建设的同时，激发工作活力和热情。与此同时，通过系统的培训和再教育，对已有的档案工作人员的专业知识进行及时更新，提高队伍的整体专业素养，使高素质人才成为档案信息公共服务体系构建的重要后盾。

　　2、合理规划档案队伍人员比例及年龄结构。相关研究表明，目前我国从事档案工作人员性别比例失衡，在我国绝大部分地方档案馆工作人员中女性职工偏多，职工年龄普遍偏大也是各级档案管理部门面临的主要问题。档案信息的公众服务随着时代的发展，成为公共服务体系中的重要一环，我们既需要继承传统档案的优良特点，又要根据时代要求，加快档案信息化建设、引进先进技术设备和优秀人才来支撑档案事业的发展。人才作为档案事业的“第一资源”，优化人才队伍的年龄构成和性别构成是推进档案事业顺利发展，构建新时期档案信息公共服务体系的重要人才保证。

　　3、建立健全档案人员绩效考核和人才竞争激励机制。目前我国档案工作人员采取岗位责任制和目标管理制，这种考核体制更加强调事件的本身，忽视了对档案人员的管理和合理的使用，没有突出人员差别，造成“干好干坏一个样”。建立完善的档案人员绩效考核机制，比如通过关键绩效评估法、平衡计分卡法、360度绩效评估法等全方位考核的机制来评估人员工作情况。同时，创立创新活动标准机制、业绩成果奖励机制，来鼓励档案工作人员打破墨守成规的工作方式，来调动人员工作活力，成为“敢想敢做的档案人”，激活档案队伍内部竞争活力，留住具有高专业素养的优秀人才。

　　主要参考书目与文献：

　　[1] 郑新兴.档案馆档案信息公共服务体系构建问题研究 [D]福建师范大学，2010年6月.

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　　[3]马仁杰，谢诗艺，李小刚.公共管理视阈下我国档案公共服的反思与推进[C]. 创新：档案与文化强国建设——2014年全国档案工作者年会优秀论文集，2014年9月.

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　　[6]苏君华,吴强.公共档案馆是够真正公共[J].兰台世界,2008年10月.

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　　[8]褚巍伟.我国公共档案馆档案信息公共服务体系研究[D].安徽大学,2014年4月.

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