娄底市档案局

　　摘要：档案行政管理体系的提出，是湖南档案人对档案学基础理论创新的贡献，一方面丰富了档案学基础理论的内容，另一方面对于指导档案工作实践具有重要意义。本文从管理学的角度对档案行政管理体系进行了定义，分析了档案行政管理体系的内涵，从建设怎样的档案行政管理体系和怎样建设档案行政管理体系等方面，对于如何加强档案行政管理体系建设进行了初探。

　　关键词：档案 档案工作 行政管理 策略

　　1.档案行政管理体系的提出及其意义

　　1.1 档案行政管理体系的渊源和提出

　　档案行政管理体系提出的理论渊源和基础是“三个体系”。2008年，时任国家档案局局长杨冬权在全国档案工作会议上首次提出“两个体系”即档案资源体系和档案利用体系；2010年5月，全国档案安全体系建设工作会议在四川召开，提出“建立确保档案安全保密的档案安全体系”，“两个体系”发展为“三个体系”；2014年2月，中办国办印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（下简称《意见》），对“三个体系”的内容进行了详细的描述，提出：建立健全覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系。2014年3月，湖南省档案局局长胡振荣，在全省档案工作会上的讲话中，在“三个体系”的逻辑和基础上，结合湖南的实际首次提出了“进一步加强档案行政管理体系建设  ”，并将其作为2014年全省档案工作的主要任务之一，胡局长连用“五个加大”的排比句式，对于如何加强档案行政管理体系建设进行了详细的表述，即加大档案执法监督力度、加大档案社会宣传力度、加大中西部地区县级国家综合档案馆建设推进力度、加大档案规范指导与监管力度、加大档案业务研究与培训的力度。2014年9月， 中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》（下简称《实施意见》），对“四个体系”的内容作了明确的表述：在“三个体系”的基础上，增加了“为民务实高效的档案行政管理体系。”

　　1.2 档案行政管理体系的内涵

　　从管理学角度上讲，行政管理体系即行政管理组织和行政管理制度规范的总和。引申开来，档案行政管理体系即档案行政管理组织和档案行政管理制度规范的总和。前者解决谁来管的问题，研究的是关于档案行政管理的组织理论。后者解决怎么管的问题，研究的是关于档案行政管理的行为理论。

　　1.2.1 档案行政管理组织。这是维持档案工作正常、规范、高效运转的管理组织及其运作模式，其核心是建立科学的档案行政管理组织架构，赋予相应的职能，确立合理的运作模式。

　　1.2.2 档案行政管理制度规范。这是确保档案事业持续健康发展的一系列档案法律法规制度规范的总和，其核心是建立健全一系列科学的管理制度，规范档案行政管理组织的行政行为。

　　1.3 档案行政管理体系提出的意义

　　1.3.1 是湖南档案人集体智慧的结晶。档案行政管理体系是以胡振荣为代表的湖南档案人，在充分总结湖南档案工作实践经验同时，为适应大数据时代发展的需要，为实现档案工作转型升级和提质增效的需要，在“三个体系”理论的基础上提出来的，是湖南档案人集体智慧的结晶。

　　1.3.2 丰富和发展了档案学基础理论的内容。档案行政管理体系的提出，承继了“三个体系”的理论精华，丰富和发展了档案学基础理论体系的内容， 为加强和改进当前和今后的档案工作提供了新的理论依据。

　　1.3.3 对于指导档案工作新的实践具有重要意义。档案行政管理体系的提出，对完善档案工作行政管理组织架构、规范档案行政管理行政行为、提高档案行政管理工作效率等提出了新的要求，是档案工作思维方式、管理模式和服务理念的重大转变，是对传统档案行政管理理论的突破和档案工作实践的挑战，必将对档案工作新的实践产生重大而深远的影响。

　　2.建立为民务实高效的档案行政管理体系

　　《实施意见》明确提出要建立“为民务实高效的档案行政管理体系”，这为档案行政管理体系的建设提出了根本目标、基本要求和努力方向。

　　2.1 为民是根本目标。为民是传承党的宗旨的必然要求，也是我们党一切工作的出发点和落脚点，档案工作也不例外。档案行政管理体系之为民，就是要坚持把服务于民、情系于民作为加强档案行政管理体系建设的基本理念、原始初衷和努力方向，要把民生档案资源建设作为加强档案行政管理体系建设固本强基的基石，要把为人民群众建设好家门口的档案馆、口袋里的档案馆和互联网上档案馆作为加强档案行政管理体系建设的基本途径和渠道，树立档案部门亲民、爱民、为民，紧紧和人民群众站在一起的良好形象。

　　2.2 务实是基本要求。务实是发扬党的优良作风的必然要求。档案行政管理体系之务实，就是要对档案事业高度负责，把建设覆盖广大人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系作为加强档案行政管理体系建设务实的中心，把建设确保档案安全保密的档案安全体系作为加强档案行政管理体系建设务实的底线，把加强业务指导、执法监督和管理作为档案行政管理体系建设务实的手段，把人民群众满意、党委政府放心作为加强档案行政管理体系建设务实的根本标准，重实际、鼓实劲、求实效，不图虚名，不务虚功，把各项工作落到实处。

　　2.3 高效是努力方向。高效是加强档案行政管理体系建设、提高档案行政管理效率的必然要求。评价一个体系是否科学合理，用其实践成果来验证是客观公正的，行政效率高，说明这个体系内部组织结构合理、运转正常、规范有序、内外和谐。档案行政管理体系之高效，要把精简、方便、快捷、准确作为加强档案行政管理体系建设的硬功夫。精简就是内部结构要精、运转程序要简；方便就是要便民利民、畅通无阻；快捷就是要实现内部运行无阻碍、服务群众零距离；准确就是要实现行政管理行为零差错。

　　3.切实加强档案行政管理体系建设

　　 3.1 健全组织架构

　　我国档案工作的模式是从原苏联引进来的，结合国情，从中央到地方建立了相对完整的档案行政管理的组织机构，并在实践中进行了调整和完善，基本上形成了统一的局馆合一的组织模式，中央成立了国家档案局（馆），县以上各级人民政府成立了相应级别的档案局（馆），各级党政机关、人民团体、企事业单位以及乡镇包括村（街道、居委会）相应地成立了档案工作机构，对于全国档案事业的发展和档案工作规范化建设和管理作出了不可磨灭的贡献。但是，按照管理学的要求，一个功能完善的管理体系的组织架构的建立，必须“纵向到底、横向到边”。从目前的现状来看，现行档案行政管理体系的组织架构还存在一些问题，还不能满足这一要求，有待进一步完善。

　　3.1.1 纵向到底。《意见》开头部分明确指出：“档案工作是党和国家工作中不可缺少的基础性工作，做好档案工作是各地区各部门各单位的重要职责。”因此，档案行政管理体系组织架构纵向到底的要求，就是要保证党和国家机构的最末端建立与最顶端相适应的同一属性的组织机构，来监督、指导和管理档案工作，落实档案工作。也就是说，哪里有党和国家的工作，哪里就有档案工作，在那里就应该建立档案行政管理体系的组织机构。目前，县以上各级人民政府层次的档案行政管理体系的组织机构，应该说是完善的，或者说是比较完善的，但在一些基层党委（总支部、党支部）和乡镇、村（街道、社区、居委会）这一层次档案行政管理体系的组织机构还存在这样那样的问题，多数没有明确编制，工作人员变动频繁，工作场所变化不定或者没有工作场所，有名无实。要解决这一问题，必须通过顶层制度对此进行规范，应该规范到基层党支部和村（街道、社区、居委会）这个“神经”末端，确保这个“神经”末端的档案行政管理组织机构以实体形式存在和运转。

　　3.1.2 横向到边。档案行政管理体系横向到边的要求，就是要保证一个每一个层级、一个系统、一个部门、一个单位内部的档案工作要按照纵向到底的要求，设置相应的组织机构来监督、管理和实施档案工作。以市一级为例，其档案行政管理体系组织架构横向结构应为：市委市政府分管档案工作的领导（2014年前多设置档案工作领导小组）——市档案局（馆）——专业（部门）档案馆——党政机关、企事业单位、其他社会组织（下简称机关）档案工作领导小组——机关档案（馆）室——科室（部门）档案工作机构（负责人）。但现行机关的档案工作机构的设置明显是有所欠缺的，绝大多数只设置了档案工作领导小组、档案（馆）室，而内部各科室（部门）的档案工作机构绝大部分是空白，必须要把这一层级的档案工作机构补充起来，档案行政管理体系的组织架构才是完整的，才能彻底消除档案工作的死角，确保档案收集、整理、归档等基础工作扎实开展。

　　3.2 完善制度体系

　　一个行政管理体系的运营，必须依靠完善的、有力的制度来规范，这就是法治思想的体现，依法治国如此，依法治档也是如此。所谓完善，说的这个制度体系要建立健全，不能“缺胳膊少腿”，要涉及到方方面面；所谓有力，说的是这个制度体系要好用、管用，不能只写在纸上、挂在墙上，不能只栽花不种刺，要便于执行、力于执行和利于实施。

　　对于现行档案行政管理体系法规制度的完善，当务之急应该理清条序，从废、改、立三个方向同时推进、同时发力。不合时宜、不切实际的废，不够完善、不够周详的改，现实需要、发展需要的立。废，要敢于面对，鼓足勇气，大胆地进行；改，要精心组织，积极推进；立，要调查研究，加快步伐。

　　本文且将废、改情形暂置一旁，就立的需要，作个抛砖引玉。2015年，娄底市档案局从多角度、多层面对如何贯彻落实《意见》广泛征求了意见建议，大家从法制建设的角度提出了很多好的思路，对于如何加强档案行政管理体系的建设具有很强的针对性，很有借鉴意义，概括如下：

　　3.2.1 从执行力度出发，提出来将档案工作列入绩效考核范围。《意见》强调各地区各部门各单位要将档案工作列入工作考核检查的内容，《实施意见》也作出了相应的规定，要求将档案工作纳入考核范围。从执行情况来看，县市区一级落实得好。以娄底市为例，所属5个县市区均将档案工作纳入了同级绩效考核的内容，但市一级至今没有争取到，市里的理由是省里没有列入，上行下效，市里不便安排。除非省里列入了，市里就会自然列入。对此，基层档案部门反映很强烈，说他们的工作很被动，他们希望省、市一级档案部门能够做出示范，给县一级提供依据。这也是基层档案部门反映最多的问题。实事上，从娄底的情况看，哪项工作被列入了绩效考核的范围，哪项工作就能得到各单位和单位领导的高度重视，从而得到较好的落实，其相应的社会地位也会得到显现。因此，从执行的角度和力度来看，如果把档案工作列入省、市绩效考核的内容，并形成制度规定，对于推动各地各部门各单位的档案工作、促进档案法律法规的全面贯彻落实，应该说是一个非常有效、非常有力、非常实在的举措。《意见》和《实施意见》在这方面已经走出了这一步，有了明确的规定，寄希望于各级档案部门争取党委政府的支持和重视，以党委政府的名义出台相应的制度规范，明确将档案工作列入本级绩效考核的范围。

　　3.2.2 从劳保角度出发，提出来建立并规范档案人员长期接触有毒有害物质的特殊岗位津贴。一些档案人员长期在基层工作，默默无闻不说，还经常要接触有毒有害物质，身体上受到损害，但并没有得到正常的保障，这既不符合我国劳动保障的规定，又没有体现正常的人文关怀。一个好的行政管理体系，一定是以维护干部职工正当合法权益为前提和基础的，因此，从管理的角度来看，这是一个很大的漏洞，这个漏洞必须补起来，必须要有相应的制度来规范。这个问题，按照目前的形势和政策来考量，最有效的办法，是通过顶层设计来实现，以国家财政、人事、档案部门联合发文来规范，确定补贴发放的范围和标准，保障基层档案工作者的合法权益。

　　3.2.3 从政治待遇社会地位出发，提出来要创造栓心留人环境。有人戏称档案部门是后娘养的，为什么呢？在一些基层档案部门，大家感同深受，政治上发展的空间少而且进步速度缓慢。同样一个能力素质相当的人在档案部门兢兢业业十几年甚至更长时间的结果是原地不动，换成在别的部门可能早已经连升三级了，由此可见，档案部门的同志看不到前途和光明，感到工作没有味道。既然没味，那就只好混啦。侧面逼得档案部门的同志做“和尚”，做一天和尚撞一天钟，甚至撞半天钟，渐渐地连钟也懒得撞了。因此，很多同志提出来，组织上也要给予档案部门同志们相应的平台和机会，让他们充分发挥作用，使之工作起来有干劲、有滋味。档案部门党委（组）要尽力向组织推荐、提拔使用本部门德能勤绩廉各方面突出的干部，各级党委办公室（厅）是档案部门的主管部门，要给予档案部门足够的关怀和照顾，更重要的是，应该从制度体系上进行规范，给予档案部门的同志足够向上的空间、有利发展的平台和可以进步的机会。

　　3.2.4 从体制机制的层面出发，呼吁建立同步协调机制。长期以来，一些地方的重大活动、重要项目、重点工程建设等组织机构里面见不到档案部门的身影，深层次的原因是个别领导和有关单位对档案工作的不重视，甚至轻视档案部门和档案工作，同时，没有相关制度规范，使得真正懂档案的、管档案的档案部门管不到档案，监督、指导缺位，使得档案工作得不到足够的重视，难以同步协调开展，甚至有不开展的。《实施意见》在这方面有了实质性的突破，规定：“各地区各部门各单位要把档案工作与其他工作同规划、同部署、同检查、同落实。各级党委和政府在成立专项工作机构或议事协调机构时，根据需要吸收档案部门参加，确保档案工作与其他工作协调同步开展。”但实际贯彻落实的情况并不理想。这方面的工作，单靠档案部门本身是难以推动的，必须依靠各级党委政府有实质上的措施来保证，同时可以通过上级业务部门以档案行政执法检查的形式来督促。

　　3.3 加强能力建设

　　正如一个优秀的干部要从其德才两方面进行考察一样，一个好的档案行政管理体系，也要从德才两方面来考量。从德的层面来说，要切实做到“为民务实高效”，本文前面已做过论述；从才的层面来讲，要具备领导、指导和法治的能力。

　　3.3.1 领导能力。档案行政管理体系的领导能力包括方方面面，从调查研究这一角度来说，要具备发现问题、分析问题、处理问题的能力；从行为管理上来说，要具备科学决断的能力；从发展的角度来说，要具备前瞻性的判断能力；从联系的角度来说，要具备协调事务的能力；从行政的角度来说，要具备坚定的执行力，等等。

　　3.3.2 指导能力。对于档案行政管理体系的指导能力，主要有三个方面的要求：一是在业务指导上要成为行家里手。要从专业的视角进行具体指导，客观地指出被指导对象档案工作存在的问题，点中要害；理性地提出整改的意见和建议，帮到点上。二是在跟踪服务上要成为优秀客服。不能坐等人家上门来请，要定期不定期上门去查，要让服务对象感受到真切、自然和受益。三是在交流协调中要成为交际能手。专业术语少一点，一听能懂；处事姿态矮一点，一言即合；行事格调低一点，受人欢迎。

　　3.3.3 法治能力。档案管理行政体系的法治能力就是依法治档的能力，要在“有理、有力、有节”上做文章、下功夫。有理就是要牢牢把握档案法这把利剑，依法开展档案行政执法和档案业务监督、指导工作；有力就是要从严执法，对档案违法违纪行为，发现一起要查处一起，决不手软；有节就是要坚守执法纪律，恪守清正廉洁的行政底线，树立良好的执法形象。

　　参考文献：

　　1、中办国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》；

　　2、湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》；

　　3、杨冬权.在全国档案工作会议上的讲话.2008；

　　4、杨冬权.在全国档案安全体系建设工作会议上的讲话.2010；

　　5、胡振荣.在全省（湖南）档案工作会上的讲话.2014；

　　6、刘学圃.档案事业治理模式探析.中国档案.2014（6）：36-38；

　　7、孙钢.推进档案治理体系和治理能力现代化.中国档案.2014（1）：35；

　　8、袁世喆.林明香.欧美档案学对中国近代档案学的影响.档案学研究.2014（6）：84-88；

　　9、肖文建.杨利华.何振.现代档案学理论与应用.中国档案出版社出版.2002年1月第1版。