石泽彬

湘西州档案局  

      今年是《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布30周年。2016年11月7日，全国人大常委会第二十四次会议对《档案法》作出修订。今年3月1日，国务院对《中华人民共和国档案法实施办法》也作出相应修改。这使档案法律法规得以进一步完善，将极大推动档案事业又好又快发展。即便如此，我们仍然要保持这样一种清醒：档案法治建设永远在路上。

      一、87年版的《档案法》已现老马之态，难以拉好新形势下档案事业这架大车

      1987年9月5日全国人大常委会通过的《档案法》，对加强档案收集和管理、维护档案资源安全、促进档案利用服务发挥了重要作用。由于一些短0板的存在，随着形势变化发展其对档案事业保驾护航的效力日益减弱。

      先天性缺陷
      1、立法依据上的缺陷。宪法是立法的总依据，行政性立法

      应当依据宪法、尊崇宪法。但87年版的《档案法》没有明确这一点，且在有关档案所有权和处置权的重要问题规定上，明显与宪法精神不符，甚至有违背宪法的成份。很难想象没有过硬法理依据的《档案法》能发挥尚方宝剑的作用。由于当时大量集体和个人所有的档案涉及党和国家秘密与安全稳定，对其所有权和处置权进行限制是实事求是、完全必要的。这也许是当时立法没有明确提出依据宪法的重要原因。

      约束对象上的缺陷。87年版的《档案法》约束的主要对象是档案馆，与其说是“档案法”，不如说是“档案馆法”。一是着重强调档案管理部门的责任和义务，没有规定档案产生者的责任和义务。对保管和利用浓墨重彩，而对档案产生者的主体责任、领导责任、直接责任以及监督责任惜墨如金，让人感到档案工作是档案工作者的责任，与旁人关系不大。二是着重强调档案工作者的责任和义务，忽略档案工作者的权利和权益。对档案行政管理授权不充分，如处罚手段少、罚则不当；维权不有力，缺乏特殊岗位所需要的特殊保护，如没有对长期接触有毒有害物质的档案人员进行劳动保护的规定。

      与其它重要法律紧密衔接的缺陷。87年版的《档案法》像是法律体系中的“单干户”或“独行侠”。最为突出的是同宪法衔接不充分。条款设置中没有保护集体和个人所有档案的所有权以及相应的处置权和收益权，相反还限制甚至剥夺了这些宪法规定的权利。同时，同刑法的衔接也不紧密。《档案法》中规定的违法情形没有在刑法中得到认可，也就是说刑法中没有对擅自或故意销毁及删除国家所有的档案、涂改或伪造档案、故意出具虚假档案或非法获取使用公布档案等行为作出定罪量刑的规定。因为没有刑法兜底保障，《档案法》显得软弱无力，如同不通电的高压线。

     （二）后天性缺陷

      87年版的《档案法》滞后性比较突出，主要是不能很好适应新形势新任务的要求尤其是改革的要求，脚早已不是原来的脚而鞋仍然是当年的鞋。

      对重大理论定位响应滞后。87年版的《档案法》第一条提出立法的目的是“为社会主义现代化建设服务”，笔者认为这是值得商榷的。一方面，早在1982年邓小平同志就提出“建设有中国特色的社会主义”著名论断，被中央确认后丰富完善为“中国特色社会主义”，应在立法目的中充分体现。另一方面，档案工作不仅要为中国特色社会主义伟大事业服务，还要为党的建设伟大工程服务、为中华民族伟大复兴服务，这样的立法目的才更科学更高远。在第二章“档案机构及其职责”中，对服务什么、怎么服务语焉不详，更谈不上将“用历史说话，让史实发言”制度化具体化，造成档案工作在服务党和国家大局、服务经济社会发展、服务广大人民群众上找不到明确过硬的法律依据，客观上为“躲进小楼成一统”提供了“法无授权不可为”的口实。

      对重大改革创新反应滞后。87年版的《档案法》计划经济的味道较重，与中国特色社会主义市场经济体制建设不相适应。改革开放以来，档案工作对象、领域、任务、内容、方式以及环境等都发生深刻变化，新的经济组织和社会组织层出不穷，它们的档案如何规划、监督、指导已成当前急需解决的实际问题，相关的法律空白需要尽快填补。此外，几乎所有与档案工作有关的法律或者做了修改或者进行明确，比如宪法和《中华人民共和国物权法》对公民私有财产的保护、《保密法》对档案信息保密的要求、《公务员法》对公务员政治条件的界定、《政府信息公开条例》对档案信息公开的约束都实现了与时俱进，唯独《档案法》埋头酣睡、纹丝不动。

      对信息技术浪潮回应滞后。信息技术对档案事业的影响十分直接、十分强烈，也十分深刻。一是介质的改变。电子档案的收集、保管、利用成为一个崭新的课题活生生地摆在我们面前，必须满分作答。二是管理系统的改变。电子档案管理必须依靠信息技术，只有不断开展技术创新、推动技术进步才能找到出路。三是硬件设施的改变。数字档案馆建设不再是自选题，而是必答题。虽然87年版的《档案法》第十三条规定“采用先进技术，实现档案管理现代化”，但没有对先进技术给档案事业带来的上述变化作出相对清晰的规定，强调的是技术应用而不是依法治理，对档案产生者和管理者在采用先进技术的责任、权利和义务上缺乏具有前瞻性的制度安排。

      二、新修订的《档案法》翻开档案法治建设新的一页，但并没有给已发现的漏洞全部打上补丁

      如果一部法律漏洞较多且不及时弥补，就难以完成推动法治的使命。新修订的《档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》填补了一些十分重要的漏洞，但还有不少地方尚未打上补丁。

      新修订的《档案法》修订了什么

      1、将第十六条第二款修改为：前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖。严禁卖给或者赠送给外国人或者外国组织。

      2、将第二十四条第一款第（四）项修改为：（四）违反本法第十七条规定，擅自出卖或者转让属于国家所有的档案的。

      3、将第二十四条第一条第（五）项修改为：（五）将档案卖给、赠送给外国人或者外国组织的。

      国务院在修改《中华人民共和国档案法实施办法》时，根据新修订的《档案法》的精神删去了该法规的第十七条。

      本次修订有什么特点

      1、体现了法与时移。本次修订坚持与时俱进、求真务实的思想作风，充分考虑《档案法》的权威性、严肃性、连贯性，认真权衡形势变化和改革的需要，对关键需要操作的条款作出相应修改，使之保持同宪法的一致性。

      2、突出了档案工作的特殊性。本次修订重在修改《档案法》与宪法不一致的地方，并不强调与其他法律的衔接咬口。既是现实条件暂未成熟所致，更是由档案工作的政治性和机要性所决定的。比如，在与宪法和《物权法》对接时承认私人所有档案属私有财产，具有合法性和处置权，但禁止像其他一般私有财产一样可售与外国人和外国组织；在与《政府信息公开条例》对接时，尊重公民的知情权和对档案信息的利用权，但保持“开放”提法而不使用“公开”字样。

      3、回应了重大关切。本次修订没有面面俱到、处处修补，而是围绕集体和个人所有档案的所有权和处置权这一重大问题进行有紧有松地筑坝固堤。所谓“紧”就是严禁卖给赠与外国组织。所谓“松”就是允许买卖赠送。概括起来就是：允许送卖，严禁对外。当然，这种概括是针对修改了的条款而言的。

      （三）档案人还有哪些期盼

      习近平总书记指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。健全和完善的档案法律法规才是真正的依法治档的利器。尽管新修订的《档案法》有了很大进步，但作为一名普通档案工作者觉得还是不太解渴，仍然有所期盼。

      期盼87版《档案法》的后天缺陷能引起高层足够重视。笔者认为，前面所述的三大滞后现象是客观事实，其对档案工作的制约也是客观事实，绝非凭空杜撰，更不是危言耸听。对重大理论定位的响应事关立法目的，而立法目的是法治建设的靶向，决定法律条款的设置和内容；对重大改革创新的反应事关服务方向，而服务方向决定档案事业前途命运；对信息技术浪潮的回应事关档案事业发展速度、规模和质量，既是重大机遇也是严峻挑战，皆不可等闲视之。

      期盼长期以来积累的档案行政管理经验能转化为法律制度。多年来，各级党委政府和档案部门不忘初心、砥砺前行，创造了一系列档案工作经验。在观念创新上，突出档案工作的政治性、服务性以及业务性的统一。在理论创新上，提出“三个体系”和“三大战略”构想以及建设档案强国目标。在制度创新上，出台了监察部30号令、档案行政处罚裁量权《基准》等等，尤其是中办国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》）的颁发成为档案事业新起点。在举措创新上，推行档案工作责任制和责任追究制，将档案工作纳入年度计划和考核，开展档案数字化和数字档案馆建设等，都值得以法律的形式予以确认。

      期盼档案工作者的合理诉求能有明确的制度安排。穷单位尤须富关怀，冷事业更要热保护。档案工作者默默奉献、任劳任怨，长期接触有毒有害物质，其健康权应与其他类似的劳动者一样享受相应劳动保护，安排特殊岗位津贴，以专门的法律条款予以确认。这一点关于档案干部队伍稳定和档案事业发展，也关乎社会公平。

      三、学好用活新修订的《档案法》，深入推进全面依法治档

      《档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》的修订，是档案事业的大事、好事和喜事。结合实际学习贯彻落实，与时俱进地丰富完善发展，都需要我们付出更大的努力。

      在健全完善上自信

      法律制度的滞后性与生俱来。《档案法》不可能经过一两次修订后就能一劳永逸、白璧无瑕。尽管本次修订同我们的期望值相去较远，同刑法、治安处罚法不咬口等诸多实际问题没有解决，但完成了集体和个人所有档案处置权、收益权的顶层再设计，尤其是为各级开展制度创新撑起了一片蓝天，让真正重视关心档案事业发展的各级党委、人大、政府有更大用武之地。习近平总书记指出，党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。毫不客气地说，中办国办制定的《意见》在工作实践中有时比《档案法》管用。治国在于治吏，治档也在治吏。红头文件能带来惊喜，关键在于它有治吏的硬功夫。各级档案部门一手拿着《意见》，一手拿着《档案法》，完全可以打出一片依法治档新天地。

      近几年，湘西州档案局在《意见》引领下，积极争取州委重视，以档案工作纳入全州“五个文明”绩效考核为杠杆，撬动各级各部门担当档案工作主体责任；以档案保护与抢救费按馆藏量每卷每年3元标准纳入各级财政预算为杠杆，撬动档案部门资金不足问题的解决；以文明创建、综治创建以及民族团结进步创建为杠杆，撬动档案干部队伍积极性提高，极大推进全州档案事业。这三根杠杆都是以州委文件的形式出现的。笔者体会到，档案法治建设不一定非要两眼向上，身处基层只要开动脑筋还是可以有所作为的；不一定非要人大政府立法，依靠党委开展制度创新同样是康庄大道。

      在学好讲清上自觉

      习近平总书记说：“学法懂法是守法用法的前提”。全面依法治档，学习是基础，宣传是前提。职业道德和职业操守告诉我们，要让学习宣传贯彻新修订的《档案法》成为每一个档案工作者的思想自觉和行动自觉。

      一是迅速掀起学习贯彻的热潮。各级档案部门要按照“谁执法，先学法”的原则，站在协调推进“四个全面”的高度把学习《档案法》作为当前重要任务来抓。纳入党委（组）理论学习中心组学习内容，纳入机关党组织学习计划，纳入档案业务培训范围，同推进“两学一做”学习教育常态化制度化结合起来，融入全面依法治档的全过程。原原本本学，逐句逐字学，学懂悟透记牢，为科学规范执法打下坚实的法律知识基础。二是迅速掀起宣传教育的热潮。各级档案部门要按照“谁执法，谁普法”的原则，站在建设法治国家的高度把宣传《档案法》作为当前重要工作来抓。充分利用现有宣传阵地和手段，切实抓住“6.9”国际档案日、《档案法》颁布和修订纪念日以及全国普法日等时间节点广泛宣传。积极争取党委政府重视，就《档案法》普法工作进行专门研究部署。争取宣传部门支持，在当地主流媒体上宣传。争取组织部门支持，推进《档案法》教育进党校。同时，深化档案法律知识“六进”活动，利用征文比赛、知识竞赛、街头宣传、墟场宣传、山歌、三棒鼓、微信、视频等群众喜闻乐见的形式进行宣传，努力做到家喻户晓、人人皆知。

      在用好用活上自强

      习近平总书记说：“法律的生命力在实施，法律的权威也在实施。”全面依法治档，用好用活《档案法》，档案部门责无旁贷，必须牢记守土有责，必须做到守土尽责。

      首先，既要“尊”又要“遵”。执法者首先要敬法。档案工作者对《档案法》要时刻保有敬畏之心，这是执法质量和水平的根本所在。《档案法》是党和人民共同意志的结晶，必须认识到尊重《档案法》的权威就是尊重党和人民共同意志的权威，捍卫《档案法》的尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严。档案工作者自觉遵守和严格执行《档案法》，做到“法定职责必须为，法无授权不能为”，特别是对修改后的条款了然于心、毫不逾越。其次，既要“敢”又要“善”。弱势部门执法必须敢字当头。敢于执法，法虽有漏洞也能见到实效。不敢执法，法虽健全亦为一纸空文。档案部门要敢于执法，又要善于执法，让每一次执法成为展示档案法律法规的严肃性和权威性、档案执法人员严谨性和规范性的窗口，实现政治、经济、社会三个效益最大化。最后，既要“抓”又要“带”。档案法治建设要抓住“关键少数”。良好的档案法治风气和成效，既是抓出来的，又是带出来的。各级档案部门的领导干部要以上率下，把《档案法》作为基本功、必修课和看家本领，带头尊法崇法，带头学法用法，带头讲法普法，带头守法护法，牢固树立法治思维，时时处处依法治档。同时，敢抓敢管，严抓严管，长抓常管，不断把《档案法》学习贯彻落实推向新高度。

       参考文献：

      1、1987年出版的《中华人民共和国档案法》

      2、湖南省档案局关于转发国家档案局在官网发布修订后的《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》的通知

      3、《习近平总书记系列重要讲话读本》（2016年版）