工作单位：郴州市嘉禾县档案局

　　［摘要］：当今社会已进入大数据时代，各行各业都在向数字化方向发展。数字档案馆室是一个电子化信息的仓储，能够存储大量各种形式的档案信息，用户可网上便捷查询利用档案信息。本文就如何加快基层数字档案馆室建设，从数字档案馆发展趋势、发展情况、存在问题、对策建议等四个方面作出了论述，特别是要从增强领导力、引领力、带动力、保障力、服务力、执行力“六个力”来加快推进数字档案馆室建设，促进档案资源社会共享，提升档案公共服务能力，满足群众对现代化信息服务的现实需求。

　　［关键词］：大数据  档案信息化  数字档案馆  数字档案室

　　数字档案馆室通常是指机关在履行职能过程中，运用现代信息技术对电子档案和传统载体档案数字副本等数字档案信息进行采集、整理、存储、管理，并通过不同类型网络提供共享利用和有限公共档案信息服务的档案信息集成管理平台，具有档案资源数字化、档案实体虚拟化、档案管理系统化、信息传递网络化、档案利用知识化的特点和功能。推进数字档案馆室建设主要包括档案增量电子化、库藏存量数字化；建设数字档案馆室是推进档案信息化的有效载体，是档案事业的发展方向。

　　一、建设数字档案馆室是大势所趋

　　我国提出数字档案馆室建设已近20年，通过20年来循序渐进的发展，陆续建成了一批数字档案馆室，数字档案馆室已成为档案领域的发展方向，前景看好、大势所趋。

　　一是国外已先行一步。20世纪60年代，欧美发达国家广泛应用计算机的和大量产生电子文件，１９７０年美国联邦政府第一批电子文件移交至美国国家档案与文件署（英文简称ＮＡＲＡ），实行电子文件保护，开启了数字档案的先河。1990年ＮＡＲＡ重点关注电子文件管理，并于1999年启动电子文件档案馆项目。通过多年来的发展，欧美发达国家90%以上的档案馆已实现传统档案的数字化转化，基本完成了信息化建设的基础工作，数字档案在西方发达国家得到了极为广泛的应用。以美国为例，建立了全国各种档案馆藏信息的联网检索数据库，将国内所有已数字化的档案资源，按地区、来源和利用对象分别纳入统一的档案管理网络中。同时建立了国家档案与文件署档案信息导航系统（英文简称ＮＡＩＬO），利用该系统可实现全国数字化档案资源网上集中查询、检索和利用，极为方便快捷。

　　二是国内有成功经验。我国数字档案发展比西方发达国家起步迟、发展晚。1999年，深圳市档案局在全国率先提出建立数字档案馆。2000年5月，经国家档案局批准，“深圳市数字档案馆系统工程的研究与开放”正式立项建设，是中国第一家数字档案馆。随着我国互联网、电子政务等发展普及，数字档案馆建设日新月异。目前，北京、上海等一线城市以及部分二、三线城市和县级城市先继建立了数字档案馆室，并向社会公众开放利用。如珠海市档案局占地面积2万平米，建筑面积1.3万平米，现有馆藏实体档案27万多件，馆藏已基本完成数字化，是集档案保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、电子档案查询中心、电子档案备份中心“五位一体”综合性档案馆。该馆面向社会公众，建设档案信息网、远程培训网，开通微博、微信、档案利用APP，使档案利用向多元化发展。2015年被评为全国首批“全国示范数字档案馆”。

　　三是上级有安排部署。近年来，在实施“数字中国”的大背景下，从中央到地方非常重视数字档案馆建设，先继下发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号）、国家档案局《关于全国档案事业发展“十三五”规划纲要》《数字档案馆建设指南》和《中共湖南省委办公厅省人民政府办公厅关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》（湘办发〔2014〕29号）等系列文件，明确要把数字档案馆室建设列入信息化建设整体规划，从人力、财力、物力上给予统筹安排，确保到2020年全国地市级以上国家综合档案馆全部建设成具有接收立档单位电子档案、覆盖馆藏重要档案数字复制件等功能完善的数字档案馆；全国50%的县建成数字档案馆或启动数字档案馆建设项目。    

　　四是现实有迫切需求。从档案收集整理来看，随着互联网和电子政务的发展普及，日常工作生活中产生大量电子档案，即时收集接收电子档案和用数字化手段管理档案已成为发展趋势。从档案管理维护来看，数字档案馆室运用计算机、网络通讯、存储、多媒体、数据库、数字化等高新技术，自动化、智能化程度高，只需少量专业技术人员即可管理维护好数字档案馆，符合公共服务精简效能的要求。从档案综合利用来看，数字档案馆室具有馆藏档案信息数字化、馆室空间虚拟化、信息资源共享化、信息检索便捷化的特征，便于社会公众查询利用档案，甚至可以通过互联网足不出户异地查阅档案信息。如上海市档案馆外滩馆，网上利用查阅占利用总数的90%，基本上代替了原件的查询借阅利用。基于上述判断，建设数字档案馆室大势所趋、势在必行。

　　二、我国数字档案馆室的发展情况

　　我国推行数字档案馆室建设以来，各地依托信息化、数字城市、城市记忆等项目，加快数字档案馆建设步伐，有力推动了档案工作转型升级发展。一是数字档案馆室基础设施建设大为加强。一大批理念先进、布局合理、功能齐全，适应档案事业的长远发展的综合档案馆在全国各地如雨后春笋般的拔地而起，电子文件归档管理、电子档案管理、电子档案移交接收、电子文件中心、中心机房等系统和软硬件建设不断完善。如湖南省“十二五”期间新建国家综合档案馆馆舍42家，各级国家综合档案馆建筑面积超过23万平方米。全国副省级市以上档案馆基本完成“三网一库”基础设施建设。四川省21个市（州）档案馆多数具备了数字档案馆所必需的基础设备和网络平台。二是馆室藏档案数字化工作深入开展。从中央部委到省市县档案馆，大力推进馆室藏档案数字化，数字化档案占馆藏总量的比例大幅提高。比如，中央统战部、审计署、水利部、海关总署、新华社、国家统计局、国家林业局、国家食品药品监管局等单位完成了室藏档案全部数字化；中国第一历史档案馆、中国第二历史档案馆用3年时间各扫描完成近4千万画幅的档案；北京市档案馆截至2015年10月底，累计数字化档案207万卷册、7175万页；青岛市档案馆馆藏档案已全部数字化；江苏太仓市、内蒙古伊金霍洛旗、湖北十堰市档案馆等县市已完成馆藏档案数字化工作。三是增量电子化档案及时移交机制初步形成。随着电子政务的广泛运用，各级各部门每天都会形成大量的电子文件，这些增量电子文件及时移交归档的体制机制基本形成，有的还研发了档案管理系统，可实现各单位产生的电子文件从产生、交换、归档、整理、移交、到数据中心存储、发布利用、进馆的网络化集成化管理。比如，广州市档案馆从2013年开始接收电子档案移交工作，目前全市已有180家单位移交电子档案。浙江省建立了“一键归档、单套保存、一站查询”的行政审批电子文件归档管理模式。湖北省率先在省直机关实现电子文件在线归档工作。四是数字档案馆室管理运行服务日趋完善。大部分数字档案馆室大力推进档案目录、重要档案、多媒体档案数据库等建设，开发档案馆综合业务管理系统软件，大力推行重要档案异地备份，确保馆室运行顺畅、档案安全。同时，数字档案馆室面向社会开放，为公众提供档案查询综合利用业务，特别是民生领域的查询，充分发挥为民服务作用。比如，乌鲁木齐市档案馆为政府部门和社会公众提供开放档案目录及政府公开信息的在线查询服务，并建立珍贵档案数据库、照片档案数据库、音（视）频档案数据库、光盘档案数据库。天津市和区县档案馆将婚姻、知青、招工就业、公证、军转干部、劳动调配、劳模(先进人物)、复退军人、工商户、农转非、宅基地、土地延包等，建立民生专业档案目录数据库，对公众实行集中共享和分布式全文查询利用。    

　　纵观我国数字档案馆室建设情况，有三个特点：一是发展不平衡。总体上看，东部发达地区比中西部建设发展要快，大城市比中小城市走在前面。有的已基本完成数字化，有的刚刚起步建设，有的甚至还处在规划阶段。二是资金投入大。数字化档案馆室建设投入很大，维护费用较高。如上海市数字档案馆投资1700多万开发综合管理系统，每年投入700多万维护系统和改造升级。如果要新建国家综合档案馆少则需数百万元，多则几千万元，甚至上亿，投入更大。如绍兴市档案馆建设投资1.05亿元。三是数字化耗时长。馆藏档案数字化是一项系统工程，涉及档案安全、保密、整理、抢救、扫描、备份等，且直接受馆藏数量和经费投入的影响，少则需几年，多则近十年。目前全国馆藏档案数字化约为15%。  

　　三、当前基层数字档案馆室建设的主要困难

　　尽管数字档案馆室建设是大势所趋、成效明显，但基层在具体操作中存在一些具体困难和问题：

　　一是思想认识“参差不齐”。一方面，顶层制度设计滞后。1987年施行的《档案法》仅仅在第十三条规定：……采用先进技术，实现档案管理的现代化。既缺乏明确指向，又缺乏刚性约束。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号）、国家档案局《关于全国档案事业发展“十三五”规划纲要》等文件，对基层来说是指导意见，是指引的方向，刚性约束也不太强。另一方面，数字档案馆建设投入大，是利长远的隐绩，各地财政状况、地方主要领导执政理念等不尽相同，对数字档案馆室建设的态度也不一样。基于这两个方面的因素，各地对数字档案馆建设的认识也千差万别，导致我国的档案网络化、数字化建设情况并不理想，总体呈现各自为战的分散性、地区间发展水平的不均衡性。

　　二是统筹协调“将弱兵强”。数字档案馆的建设的牵头部门是档案部门，是数字档案建设的“将领”，其他需移交档案的部门是“士兵”。在现行体制中档案部门职能较弱，组织协调能力也相对偏弱，呈现“将弱兵强”的态势。特别是在档案收集移交工作中，有的单位出于部门利益或者安全顾虑，甚至自恃地位特殊，对档案数字化工作尤其是登记备份、档案信息资源共建共享置之不理，甚至持抵触态度不予配合。而档案部门又缺乏“尚方宝剑”制约这些部门，以致有的地方工作推进不快。    

　　三是人才队伍“稀缺紧张”。档案部门是“冷门”单位，“边缘”部门，干部成长慢、流动少。基层档案队伍整体素质不高，在职人员专业素质偏低、年龄偏大，且知识结构老化，高层次专业技术人才更为缺乏。就数字档案馆建设工作来说，整个档案干部队伍人手紧张、工作繁重，专业技术人员匮乏问题比较突出。热爱档案工作、志愿投身档案事业的年轻干部和专业技术人才凤毛麟角，有的地方甚至出现有空编招不到人、调不进人。

　　四是建设经费“捉襟见肘”。档案工作是隐绩，数字档案馆建设更是投入大、周期长、见效慢，对财力弱的地方来说，基层档案部门能够争取到的工作经费往往有限，入不敷出现象普遍，工作推进中经常“找米下锅”。就连一些财政实力雄厚的地方，要统筹推进的工作很多，具体安排到数字档案馆建设上的经费也没有完全得到保证，以致整体推进不快。

　　五是硬件设施“先天不足”。整个全国档案系统来说，新建国家综合档案馆的比例还不高。基层档案部门普遍存在办公场地紧张、办公设备老旧、办公条件简陋、现代信息技术运用不多等实际问题；许多地方存在“局馆不分、局馆合一”的现象。在这种硬件设施“先天不足”的基础上，建设“高大上”的数字档案馆，起点很低、欠账很大，需要补齐的短板很多。

　　四、加快基层数字档案馆室建设的建议

　　建设数字档案馆室是“数字中国”的重要组成部分，是加快国家信息化步伐的基础工作，也是我国档案事业发展的必由之路。为此，建议要加强六个方面的工作，具体来说，就是要增强“六个力”。

　　一要提高思想站位，增强领导力。从上级层面来讲，要尽快组织修订《档案法》《档案法实施办法》等法律法规，明确数字档案馆室建设的要求、责任等，从制度设计上压实各级党委政府责任，以严明的责任促思想认识提高。从地方主要领导来讲，要树立正确的政绩观，对数字档案馆建设这种打基础、利长远的隐绩工作，给予更多的关注和重视。从档案部门来讲，要把数字档案馆室建设的重要性、必要性、紧迫性向当地主要领导作好汇报，积极争取地方领导重视。通过抓实这三个层面的工作，真正形成抓领导、领导抓的工作格局，切实加强对数字档案馆室建设工作的领导，确保工作顺利推进。

　　二要坚持规划先行，增强引领力。上级要不断修订完善《数字档案馆室建设指南》，确保科学合理、有章可循。各地要把数字档案馆室建设要与协同办公系统或智慧（数字）城市等同步规划、同步建设，财力弱的地方可实行“一次规划、预留空间、分步实施”，确保规划设计不落后、建设实施不打折。具体实施中要采用增量优先，先抓增量，注重新形成电子文件及时移交归档；再抓存量，注重民生领域、利用率高的档案优先数字化。数字档案是高新技术的产物，更新发展快，虽然新技术原则上会兼容旧技术，但兼容的“代”数跨越若干代后，旧的数字信息能否被新设备新软件识别读取难有定论，可能出现“技术过时”。纸质档案作为事件记录的原始载体，具有唯一性，是不可复制、不可涂改的，档案鉴定也比较简单，这些特性是数字档案无法替代和不可比的。因此，要在科学设置档案数字化安全、移交安全、备份安全和防护安全的同时，实行数字档案和传统档案保存并行的“双轨制”。

　　三要培育典型示范，增强带动力。按照“典型示范、梯次推动、全面开展”的原则，各地要立足实际、因地制宜培育省市县三级数字档案建设先进典型，加大宣传推介力度，为数字档案建设营造浓厚氛围。同时，要把交流先进经验作为推动工作的重要手段，组织开展学习交流活动，通过推广好经验、好做法，在数字档案建设中形成“先进促后进，后进追先进”的生动局面，带动档案事业全面发展。

　　四要加大经费投入，增强保障力。各级党委政府要科学合理预算安排财政资金，按照适度超前的原则，对数字档案馆室建设经费投入予以倾斜；要善于整合项目资源，特别是要结合“数字城市”、国家综合档案馆等建设项目，加快推进数字档案馆建设步伐。同时，上级对下级数字档案馆建设加大技术和资金支持力度，对按要求完成建设验收合格的给予适当奖补，既可激发档案部门工作积极性，又便于档案部门向当地党委政府争取配套资金。倡导鼓励企业、知名人士等社会资本捐资捐建数字档案馆室。

　　五要注重队伍建设，增强服务力。要档案队伍建设放在重要位置，科学核定档案局馆编制，着力引进一批熟悉计算机技术、网络技术、通讯技术的复合型人才，为数字档案馆室建设和正常运行提供技术力量支撑；加强档案队伍业务管理和实务等专业知识的培训，着力打造一支高素质、讲奉献的档案干部队伍，不断提高服务能力和水平，充分发挥档案为民服务的作用。档案系统干部工作辛苦、条件艰苦、生活清苦，各级党委政府要对他们高看一等、厚爱一分，加大交流提拔使用力度，激发他们干事创业热情。

　　六要突出督促考核，增强执行力。各级党委政府要把数字档案馆室建设纳入本级国民经济社会发展规划纲要和年度工作计划，纳入对下一级党委政府年度综合绩效考评的内容，加大督促考评力度，对发现的问题记入工作台账，实行限期整改落实；要强化考评结果运用，与评先评优和干部提拔交流使用相挂钩，确保政令畅通、工作落实落地。

　　参考文献

　　《中华人民共和国档案法》

　　《中华人民共和国档案法实施办法》

　　《国外数字档案集中管理的历史、现状与经验》 赵豪迈  庞莉

　　《建设数字档案馆要避免“被绑架”》  章华明

　　《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》

　　《从中外档案工作现状的比较看我国的档案工作社会化》  熊建文

　　《在全国数字档案馆（室）建设推进会上的讲话》  杨冬权