[摘  要]文章以《村级档案管理办法》颁发为背景，从整体上对该办法的内容及意义进行了概述，分析了当前村级档案资源开发的现状，认为当前村级档案资源种类类型多，但具体分布散；保管要求高，但配套设施差；总体数量大，但信息程度弱；潜在价值高，但利用效率低。并以此为基础，提出了完善配套制度、加强基础设施建设、推动信息资源建设及拓宽利用渠道等解决措施。

　　[关键词]村级档案；村级档案资源；

　　2017年11月，国家档案局、民政部、农业部联合颁布《村级档案管理办法》（以下简称《办法》），于2018年1月1日正式实施。《办法》的出台给农村档案工作带来了新的发展机遇，将在很大程度上实现村级档案资源的开发与利用，丰富档案资源体系，推动档案工作的进一步发展。

　　1 《村级档案管理办法》内容概述

　　《办法》由国家档案局牵头起草制定，会同民政部、农业部从2012年开始着手研究，历经实地调研、征求意见、补充完善等环节，于2017年正式颁布，历时6年。

　　《办法》共十九条，大体可分为总括性规定（1-6条），具体包括颁布目的及参照依据、内涵定义、工作环节、工作原则、管理机制及保障措施等。具体操作性规定（7-15条），主要明确了村级组织的归档责任、各类档案的整理与归档要求、档案安全保护、档案鉴定与销毁、档案的利用及档案编研等工作内容。其他规定（16-19条）。[1]

　　根据《办法》界定，村级档案即村党组织、村民委员会、村集体经济组织等在党组织建设、村民自治、生产经营等活动中形成的具有保存价值的文件、图表、音像等不同形式和载体的历史记录。从其归档范围来看，主要包括文书、基建项目、设施设备、会计及照片等五大一级类目，下设二级、三级类目，归档时间分为10年、30年、永久，划分具体详细，实用性、可操作性强。

　　2 开发村级档案资源的意义

　　2.1巩固农村发展改革成果的重要保证

　　“三农”问题始终是党和国家工作的重点，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》明确深化农村改革涉及政治、经济、文化、社会、生态文明和基层党建等各个领域。[2]2017年，党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，指出要坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。农村各项事业有序发展中形成了大批具有保存价值的历史记录，这既是农村发展最真实的记录，也是农村未来发展最为珍贵的记忆。

　　《办法》中界定的村级档案是各类村级组织在党组织建设、村民自治、生产经营、群众文化等相关活动的原始记录，如实反映了农村政治、经济、文化、生态文明及社会发展的各个方面。开发村级档案资源并对其进行规范化管理，能够系统梳理农村农业发展进程，总结发展经验与教训，巩固农村改革发展成果并为今后的改革发展提供决策支持。

　　2.2推动档案事业长足发展的重要途径

　　2018年，政府工作报告中明确要“加快构建中国特色哲学社会科学，繁荣文艺创作，发展新闻出版、广播影视、档案等事业”。发展档案事业已成为国家的战略部署之一，而针对村级档案的管理在系列法律法规中都有规定，1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案；”[3]2013年，国家林业局、国家档案局令第33号公布《集体林权制度改革档案管理办法》；2014年，农业部、国家档案局印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》。

　　已出台的法律法规对加强村级档案管理进行了规定，但涉及的种类相对单一，《办法》是三部门联合制定、颁布，涉及的村级档案范围广、种类多，囊括了农村发展的各个方面。这将在很大程度上改善农村档案工作基础差、底子薄、档案意识弱、保管条件差的现状，推动档案事业长足发展。

　　3 村级档案资源开发现状分析

　　《办法》对村级档案的种类进行了界定，对档案管理的原则要求、各类档案保管要求、库房“八防”措施、信息化建设及档案编研等各方面工作均作出了具体要求，但具体分析当前村级档案资源的建设现状，主要体现四个方面。

　　3.1 档案资源种类类型多，但具体分布散

　　根据《办法》的界定，村级档案涉及农村发展的各个领域，区分为多种类型、多种载体。2007年，国家档案局发布《关于加强民生档案工作的意见》提出“要努力建立覆盖人民群众的档案资源体系”；2011年，发布国家基本专业档案目录，共100种，其中民生类14种，包括婚姻登记档案、城乡居民健康档案、城乡居民最低生活保障档案、农村五保供养档案、社会保险业务档案等等。[4]从种类类型与资源总量上看，村级档案资源十分丰富，但其分布相对分散，集中统一管理原则贯彻情况差，有学者对其所在市村级档案保管情况进行调研，发现存在“文书档案存放在党代表工作室及综合档案室，妇女主任专管计生类档案，治安综合档案室存放治安类档案”[5]的问题。

　　《办法》中明确村级档案遵循集中管理原则，而当前村级档案管理相对分散，如何有效处理两者之间的矛盾是今后村级档案工作需要关注的重点问题。

　　3.2 档案资源保管要求高，但配套设施差

　　《办法》中针对村级档案资源保管提出了多点要求，譬如，要配备专业专职人员进行管理；有条件要设立专用的库房和档案柜，且库房需满足“八防”要求；要开展定期检查，确保档案实体与信息的安全；不同载体、不同类型的档案需参照不同的标准进行保管；配备设施设备与档案管理软件，推进档案信息化建设等；档案制成与装订材料要符合保护要求等。目前，各机构已逐步实现办公自动化，电子文档数量剧增，但纸质档案仍占据主导地位，档案载体的长期保存与档案信息的安全保密是档案保管的两大重要内容。

　　从档案管理的“硬件”与“软件”来看，村级档案的保管仍任重道远。一方面，因投入有限，大部分村级单位缺乏符合规范标准的档案库房，缺乏完善的温湿度监控系统与调节系统，消防设施、防磁设备、活动档案密集架等均未配置到位，硬件不硬。另一方面，缺乏健全的管理制度，尽管诸多文件对部分村级档案的管理进行了规定，但村级档案管理的制度体系有待进一步完善。此外，村级档案工作者以兼职人员为主，专业知识不扎实，加之缺乏专业的技术指导与培训，其专业素养与技能难以满足档案管理规范化、专业化的需求。

　　3.3 档案资源总体数量大，但信息程度弱

　　随着村级行政机构办公自动化的逐步推广，档案数字资源与日俱进，特别是大数据时代，互联网+时代的到来，数据资源呈井喷式发展，加上历年工作积累的纸质档案，村级档案资源总量巨大。但从整体上来看，村级档案资源的数字化与共享化程度仍有待进一步提升。

　　《办法》中提出要“建立档案电子目录和全文数据库，逐步实现档案的信息网络共享”，目前，已有部分村级档案机构开展档案数字化工程或已经建立数字化档案馆，譬如，2014年，嘉兴市南湖区新丰镇在永丰村试点开展档案数字化工作，根据相关规范标准对村级档案进行数字化管理；[6]2017年，北京市朝阳区高井村建立了全国首家全面数字化的村级档案馆。[7]

　　纸质档案数字化是档案信息化的重要体现，但从全国范围来看，村级档案资源信息化程度相对较低，特别是偏远落后的乡村，档案工作仍处于起步阶段。资金、人才、设备等资源支持是村级档案工作特别是档案资源信息化、共享化的制约因素。如何突破发展瓶颈，通过整合资源、加大投入、培养专业人才来推动村级档案工作的发展是今后需要关注的重要问题。

　　3.4 档案资源潜在价值高，但利用效率低

　　提供利用是档案实现其价值的主要途径，村级档案涉及的领域多、范围广，对农村用户的农业生产、林权确定、贫困帮扶、医疗救助等方面具有重要的利用价值。《办法》中针对村级档案的利用工作提出了“建立档案查阅制度”、“开展档案编研工作”等要求。可以确定的是村级档案具有较高的潜在价值。

　　但从当前村级档案实际工作情况来看，相比于其潜在价值，其利用效率相对较低，笔者分析主要源于两个方面：一是用户档案意识的缺乏。农民为村级档案的主要用户群体，这一群体文化素养相对较低，对档案这一概念，特别是档案的潜在价值缺乏清晰的认知，加之缺乏必要的档案教育，该用户群体的利用意识薄弱。二是档案利用渠道不畅通。当前，村级档案仍以纸质档案为主，利用方式主要为实地查阅，信息化程度弱，此外，档案服务意识停留在被动服务阶段，其利用的便捷性与效率性低，这也在很大程度上挫伤了用户的积极性。

　　4 村级档案资源开发策略分析

　　4.1结合地域特色，完善相关配套制度

　　《办法》是国家档案局牵头起草，会同民政部、农业部共同完成，是从国家的整体层面出发对村级档案的管理进行规范，具有普适性。但从经济发展程度、地域特色，尤其是农村档案工作实际状况来看，各农村档案工作呈现出不同的特点。《办法》中明确“可以结合本办法和本地实际，制定实施办法及细则”，为推动各地村级档案工作的有序发展，需结合各地区地域特色，完善相关配套制度。相关制度的制定需注重几点：

　　一是制定主体。遵循《办法》制定出台的原则，以省级档案行政管理部门为主体，联合同级民政、农业部门共同制定，结合三部门力量，能更好、更全面地掌握本省的整体情况，出台更具针对性的实施办法与细则。二是制定原则。《办法》是各省制定实施细则的蓝本，各条款的拟定不能违背相关法律、《办法》的相关规定，更多的根据《办法》的规定，结合本区域的特色，将条款进一步细化、深化，使其更具针对性与操作性，能更好地指导实践。三是兼顾“特色”档案。此处“特色”档案包括少数民族濒临消亡的非物质文化遗产档案、革命根据地的红色档案、散落在组织或个人手中的历史档案等等。《办法》针对此种情况为作出明确规定，各省的实施细则可以参照相关标准对此类情况作出规定，彰显特色。

　　4.2多方引入资金，加强基础设施建设

　　笔者在前文中提到，“硬件”、“软件”的缺乏是当前制约档案工作发展的重要因素，而究其根本原因是资金的缺乏，要推动村级档案工作的长足发展，资金问题是首需解决的关键问题。从国家到地方，均需进一步加强对村级档案工作的经费投入，进一步完善基础设施建设，具体而言，包括两个方面：

　　一是硬件建设。考虑到村级档案的规模相对较小，成立独立的档案室基本能满足档案管理的需求，但有条件的村可以设立专用档案柜、符合建筑标准的档案库房对档案进行集中管理。各村建立的专门档案室，需满足《档案馆建设标准》、《档案馆建筑设计规范》等相关文件要求，需满足档案安全管理“八防”的要求，配备必要的设备。此外，为满足现代化需求，除配备桌椅、纸笔等基本办公设施外，还需完善现代化设备，如电脑、打（复）印一体机、扫描仪、照相机等。

　　二是软件建设。软件建设主要指档案专业人才的引进与培养，目前，村级档案工作人员主要以兼职人员为主，《办法》中明确提出要指定专人管理档案，即专职档案员。一方面，需积极引入具有档案专业学习经历或管理经验的人从事村级档案管理工作。另一方面，重视档案工作者的继续教育，通过各类专业培训，丰富档案工作者的专业知识。建议以乡镇为单位，县（市）档案局及乡镇党政办公室共同组织成员作为培训小组进行档案管理专业知识的培训和指导。[8]培训内容则主要以相关法律制度、标准规范为主，如《中华人民共和国档案法》、国家档案局8号令、《村级档案管理办法》等等。此外，深入档案管理的八个环节，着力解决村级档案实践管理过程中的难题。

　　4.3采用现代技术，推动信息资源建设

　　目前，村级机构也基本实现办公自动化，电子文件与日俱增，《办法》提出“建立档案电子目录和全文数据库，逐步实现档案的信息网络共享”[9]，档案信息网络共享能够突破资源的时空限制，打破“信息孤岛”问题，实现资源的优化配置。各级各类档案机构结合工作实际，积极探究档案资源共享的新模式。譬如，湖南省教育厅面向省内高校档案馆搭建“湖南省教育数字档案中心”平台，收集省内各高校馆藏数据资源，设置文档查询、资料下载、网上展厅、交流园地等模块，通过访问申请，实现各高校数据资源的共享利用。[10]2012年，湘潭市档案局率先在全国建立档案数据中心，对档案资源进行现代化处理，着力解决“信息孤岛”问题，实现档案信息的共享共用。[11]

　　但从当前村级档案工作的现状分析，其信息化程度仍相对较弱，实现村级档案资源的网络共享，需关注几个步骤：一是强化对电子文件的管理。办公自动化使电子文件数量增多，强化管理需即时归档，包括物理归档与逻辑归档；需合理分类，在缺乏档案管理系统的情况下，通过建立文件夹对电子文件进行分类管理；此外，需加强防范，避免数据丢失、篡改等现象。二是推动档案数字化进程。有条件的部分村级档案机构通过纸质档案数字化、采用档案管理系统等手段，建立档案电子目录和全文数据库。三是开展档案网站建设。可以以镇为单位建立专门档案网站，各村级机构则以分支的方式参与建设，将可公开的信息通过网站公布、提供利用。

　　4.4根据用户需求，拓宽档案利用渠道

　　村级档案的主要服务群体为农民，因档案意识缺乏、文化素养较低、利用渠道较少等原因，村级档案的利用率不高。提高档案利用率，发挥其价值，需拓宽利用渠道，具体而言，可以从三个方面着手：

　　一是规范传统档案利用工作。完善相关硬件设施的配备，建立村级档案利用室，安排专门人员为用户提供服务；建立村级档案查询利用制度，使档案利用规范化，遵循利用规定、履行相应手续，避免损毁、篡改、抽取档案等行为。二是探究新型档案利用方式。譬如，建立专门的档案信息网络，分模块将涉及农民切身利益的民生信息通过此平台对外公布、利用，用户通过访问网站即可掌握最新的惠农信息；又如，村级档案机构开通官方微博，将重要讯息通过微博公布，确保其准确性与权威性；此外，设置官方微信公众号，用户通过关注公众号、下载手机APP等，实现村级档案信息的“移动”服务。档案机构可以定期推动文字、视频、图片等，实时发布档案工作动态，为用户提供便利。三是践行主动服务的工作理念。改变“重藏轻用”的传统观念，转被动服务理念为主动服务，对用户的信息需求进行调研，将用户所需信息以专题的方式进行编纂推送。积极开展档案编研工作，如村史、大事记等。

　　《村级档案管理办法》的颁布与实施，给农村档案工作、村级档案资源的开发带来新的发展机遇，村级档案机构需结合当前工作实际，遵循《办法》的条款规则开发村级档案资源，开创村级档案工作的新局面。

　　注释及参考文献