永州市农村档案信息资源建设情况调研报告

作    者：蒋刚生 蒋国新

工作单位：永州市档案局

摘要：农村储存着大量的档案信息资源，真实地记录了社会主义新农村建设的全过程。农村档案资源的特点主要表现在其原始性、关联性、广泛性和特殊性，已成为促进乡村发展、农村和谐、民主管理和基层党建的强大动力。但是，农村档案信息资源建设还存在人员不专业、设施不配套、收集不齐全、整理不规范、检索不完善等方面的问题，其主要原因是档案意识上、法律法规和体制机制上的缺陷。正确认识当然农村档案信息资源建设的现状、高度重视和切实解决农村档案信息建设的有关问题，是建设社会主义新农村的一个重大而现实的历史性课题。

　　农村档案信息真实地记录了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的全过程，与农村经济社会发展和农民的生产生活息息相关。正确分析当然农村档案信息资源建设的现状、高度重视并切实解决农村档案信息资源建设中存在的困难及问题，是建设社会主义新农村一个重大的历史性课题。最近，我们带着这一课题深入到10个乡镇、20个村进行了调查研究。现将调研情况报告如下：

　　一、农村档案信息资源的特点及作用

　　通过调研分析，我们认为农村档案信息资源不同于机关、企业事业单位的档案，具有原始性、关联性、广泛性、特殊性等方面的特点。一是原始性。农村档案信息资源大多是乡镇村和村民自发产生的第一手材料，加工而成的第二手材料很少。特别是村级档案中原件原稿居多，且是原始笔记，如村级统计报表，会议记录、调纠协议、毛主席语录等都是以原件、原稿为管理对象，而不是原件、原稿转化而来的，具有唯一性和不可替代性。东安县紫溪镇荷叶塘村保存的1952年以来的历年档案，全面反映了本村的历史发展过程，档案资料十分珍贵。二是关联性。农村档案信息资源事关广大农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，与民生民本直接相关联。如村民自治档案，包括村民在参与选举和被选举以及申诉个人利益等方面形成的档案；农业生产档案，包括在农业生产中形成的耕种、浇灌、收成、土地承包、租赁合同、农作物病虫预防、自然灾害以及政府抗灾救灾等方面的档案；村办企业档案，涉及村民自办企业过程中所拥有的各种权益；村级财务档案，村民房屋、财产档案，包括房屋权属、土地承包、土地征用、劳动力安置、人口、婚姻、低保、族谱等方面形成的档案；教育、卫生、养老保险档案，包括村办学校投资、教师聘用、村民医保、就诊、孤寡老人养老等方面形成的档案；公共服务档案，包括村民在出行、旅游办事等活动中形成的档案等等都涉及广大村民切身的利益，与老百姓息息相关。三是广泛性。农村档案信息资源领域很宽，覆盖了从民主政治的民主选举、个人利益维护到劳动与社会保障的劳动就业、养老保险，从安居乐业的土地房屋权属、人口婚姻到教育卫生的教育权益、医疗保险等农民生产生活的方方面面。如土地流转这一新生事物的出现，催生了土地流转档案及其管理工作；劳务输出产生了劳动力转移档案及其管理工作；农村新型合作医疗制度的建立，催生了合作医疗档案及其管理工作等等。在档案门类方面，不单单有纸质档案，有的还有实物档案、声像等特殊载体档案。四是特殊性。在农村档案的整理上，难于参照现行机关档案整理的方式来进行，如果按件来进行整理，往往容易造成丢失；在农村档案收集上，大多数时候靠村民习惯和道德规范来推进；在农村档案利用上，被动利用成份居多，档案利用开展得好的村，主要靠村务公开和宣传；在档案载体上，档案实体形成比较粗糙，比如各种承包合同、各种申报登记表、各种统计簿册等，从格式到内容都没有统一的规定和要求，而土地管理、户籍管理、计划生育等档案管理虽然有相关的行业规范，但在农村落实过程中，档案载体形式变化很大。在档案管理上，多数负责管理档案的同志是会计和秘书，没有配备专室、专柜、专人，也没有制定有相应的管理制度，现代化管理手段更难于得到应用。

　　改革开放以来，特别是在社会主义新农村建设事业推进中，农村档案信息资源的开发利用已发挥了越来越明显的作用。一是促进了经济发展。2005年以来，我们在零陵区石山脚乡、冷水滩区仁湾镇、双牌县泷泊镇、道县道江镇、新田县骥村镇、东安县白牙市镇、祁阳县观音滩镇、文明铺镇等乡镇开展了乡村档案信息资源共享工作试点。在试点工作中，我们注重将档案信息资源建设与乡村经济发展有机地结合起来，利用农村档案信息资源为乡村经济服务、为村级示范户服务，发挥了比较好的作用。如新田县充分运用农村档案资源，共引进和推广农业先进适用技术、优良品种200多项，逐步建成了十万亩优质稻基地、五万亩优质烟基地、五万亩板栗基地、三万亩大五星枇杷基地等一大批农产品基地，有力地促进了县域经济的发展。宁远县档案局2005年以来，以县直农业、林业、水电、农机、畜牧、气象等涉农主管单位为主体，以乡镇涉农站所为纽带，以村及科技示范户为基础，建立了农科档案信息资源共享网络，带动相关产业的持续发展。二是促进了农村和谐。农村档案信息资源的利用在为山林权属纠纷调处、维护农村社会稳定等方面发挥了重要作用。江华县于2002年被定为国家重点扶贫开发县后，他们抓住这个有利时机，结合省纪委和省建设厅在江华县开展建整扶贫工作，于2005年在大鹿冲村和东冲村开展了村务公开建档工作，因为档案信息资源所涉及的会议记录、相关合同等保存比较齐全，许多矛盾纠纷在村里就得到了比较好的解决，没有出现一起村民上访事件。祁阳县档案局在椒山村以村务公开为契机，加大档案收集和利用力度，推进了乡村文明。东安县的紫溪镇荷叶塘村保存了建国以来的所有档案，档案各门类应有尽有，全村涉及到矛盾和纠纷方面的事，村民自发地利用档案信息资源来解决问题，成为了全县和谐村庄建设的示范村。三是促进了民主管理。一些村通过收集保管村级民主议事决策、民主监督、村干部工作报告、民主评议村干部、民主理财、村务公开监督检查以及村民自治章程等各项配套制度等档案资料，逐步形成了具有决策系统、执行系统、监督系统的高效合理运作体系。通过档案信息资源建设和管理，认真解决村级民主管理工作中的深层次问题，解决村干部“怕”公开、村务公开内容不全的问题，使得档案信息资源建设成为推进村民自治、推进民主管理的有效途径。四是促进了基层党建。基层党组织、村民委员会、共青团、妇联等组织在换届选举、组织建设、工作会议、组织活动、工作请示和报告等各项工作中形成的文件材料及组织名册、人员登记表等档案信息资源，为推进农村基层党组织规范化管理提供了重要依据。一些乡镇村充分利用档案信息资源开展无职党员设岗定责、党员联系基本户、党员示范基地等争先创优活动，极大地促进了基层党建工作。

　　二、当前农村档案信息资源建设存在的问题及原因

　　近几年来，我市农村档案信息资源建总体发展是健康的，但仍然是一个薄弱环节，目前面临的困难和问题还比较多。一是人员不专业。农村基层档案工作者队伍整体的业务素质、知识结构、人才结构还不能适应档案管理的要求。乡镇一级配有专职档案员的极少，一般都是兼职。村一级档案多由会计或其他村干部个人保管。并且档案管理人员时常变动，其专业理论和专业技能难以得到提高，缺乏基本的文件材料整理归档知识，难以独立完成立卷归档工作任务，甚至有的就简单地用牛皮袋或档案盒将应归档的材料装好，放入柜子中保管，天长日久，档案乱堆、乱放、乱存现象严重，给规范化管理工作带来难度。二是设施不配套。目前，我市80％的村没有建立完善的档案室，有的村连存放档案的专柜都没有，更谈不上完善“三铁”，即使有档案室的村，也是用破旧的木箱存放档案，甚至存放在个人的家里，文件档案和其它杂物混放一起，文件档案被虫蛀和霉变现象常有发生，档案的安全、完整令人担忧。少数乡镇受办公用房的限制，没有专门的库房，综合档案室成为了杂物间；部分乡镇机关档案室缺少防盗、防火、防潮、防尘设备；少数乡镇村档案室档案装具老化、数量不够，对档案安全保管极为不利。东安县紫溪镇荷叶塘村保存的50年代、60年代的档案基本上结成砖块，70年代的档案有大部分已出现虫害。三是收集不齐全。由于村级档案长期处于管理缺位状态，特别是村级换届以后，无严格的工作交接，有相当一部分没有选上的村干部将手中的档案资料据为已有，或者是时间久了丢失了，给档案资料收集带来困难。已收集的材料内容十分匮乏，门类不齐。如农民承包土地明细登记册，村组集体财物登记，工程承包合同，林地承包合同等，有的资料缺年代，有的资料缺农户。从时间上看，2000年以前的档案资料一个村仅有1-2卷，1990年以前的材料更少。大部分村现在收集的档案基本上是近五年的资料，村级自身形成的材料较少，农民在生产实践中本应形成的重要档案没有形成。四是整理不规范。一方面，现有部分文件材料的形成存在着载体质量低劣、书写材料不符合长久保管要求的问题。另一方面，表现为归档整理不够系统、不够规范等问题，多数村档案没有进行整理，即使进行了整理的村，也不符合要求，档案基本没有分类，随便合在一起装订成册，没有目录，也没有封面。五是检索不完善。由于农村档案信息资源都以分散的方式保存在相关的个人手中，没有实行集中统一管理，更没有配置档案检索工具，不利于资源系统有效开发的问题，另一方面也存在着档案信息查阅利用不便利的问题。

　　出现上述问题的原因主要有以下几个方面：

　　一是思想认识上的缺陷。由于档案的价值具有滞后性、潜在性和间接性，因此，目前全社会对整个档案工作的认识水平低、重视程度低，更谈不上农村档案信息资源建设。我们所调查的10个乡镇有80%的乡镇领导认为，档案工作抓得再好也出不了政绩，缺乏一种历史责任感，多数村干部对档案工作知之甚少，更谈不上把农村档案资源建设作为村一级的基础性工作纳入新农村建设重要内容。

　　二是法律法规上的缺陷。《档案法》第二章第六条规定“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导”。但由于法律对农村档案工作的地位和作用没有具体的制衡措施，特别是在建立乡镇档案工作机构、强化管理职能、配备档案管理人员等方面没有刚性规定，很难改变当前农村档案工作“散”、“乱”的现象。

　　三是体制机制上的缺陷。乡镇作为一级政权组织，既有齐全的职能部门，下属还有村委会（社区）、站（所）等单位，但是目前乡镇只是作为一个立档单位，在县档案馆中只有一个全宗，乡镇档案室作为综合档案室，难以集中统一管理乡镇的各类档案，只是保管了乡镇党委、人大、政府、群团的文件材料，所辖站（所）等单位的档案都是分散在各站（所）管理，由各单位自行整理立卷保管，使乡镇档案无法反映乡镇档案的全貌，阻碍了乡镇档案作用的发挥。另一方面，农村档案工作有章可循，按章办事的制度体系尚未形成；还有改革开放30多年来，乡镇一级职能框架基本没变，如乡镇经管站工作职能随着市场经济体制的逐步建立，职能在逐步萎缩，但人员尚未减少，而对于日益重要和繁重的档案工作，在乡镇至今没有明确专门的机构和人员，影响了农村档案工作正常开展。而县区级档案行政管理部门一竿子插到底的管理模式收效甚微，而且起不到长效的作用。

　　4.宣传教育上的缺陷。由于机制上的缺陷，导致在宣传教育方面滞后，没有在乡镇村级部门开展档案法制宣传教育，即使有的开展了档案法制工作宣传，但形式单一，不广泛持久。《档案法》等档案法律法规难于深入基层。县区一级开展档案业务培训班，难于到达村一级档案人员，更难组织他们互相观摩交流，导致乡镇村档案管理人员见识不长，视野不开阔，业务工作水平难于提高。

　　三、加强农村档案信息资源建设的对策及措施

　　1. 强化组织保障。市、县区、乡镇各级党委、政府要充分认识档案工作的重要意义和重大作用，把档案工作纳入新农村建设的重要内容，作为地方经济社会发展目标管理的重要方面，做到有部署、有检查、有考核，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。

　　2. 改善基础条件。农档案信息资源建设是一项社会性事业，主要以社会效益为主，自身效益很少，因此，各级政府要增加对农村档案工作的投入，设立农村档案信息资源建设专项经费，并尽可能做到逐年有所增加。在乡镇要建立统一的综合档案室或联合档案室，有条件的要建立乡镇档案馆。村级档案室要与村级活动场所同规划、同设计、同建设，真正做到村级档案室具备“六有”，即有组织、有房子、有牌子、有柜子、有档案、有制度，同时购置必要的档案管理设备，不断改善档案存放、保管、利用条件。

　　3. 完善管理机制。县级档案行政部门要认真履行农村档案信息资源建设的筹划、组织、管理、指导、监督等方面的职能，制定具体的农村档案信息资源建设的工作意见，促进农村档案信息工作逐步走向制度化、规范化管理轨道。要建立乡镇档案管理站，强化乡镇档案工作职能，把档案工作列入本乡镇国民经济和社会发展规划，列入有关部门的工作目标，与其它工作同布置、同检查。要配备好乡镇专职档案人员，并保持人员的相对稳定，保证他们有足够的精力和时间，履行乡镇档案的行政管理职能，做好对乡镇机关、基层站所、村委会（社区）档案的监督和指导工作。

　　4．健全业务标准。一方面国家各级档案行政管理部门，要积极会同各有关业务主管部门研究制定符合实际适应发展需求的农村档案信息资源管理业务标准和规范，认真抓好农村档案信息资源档案法规体系建设。另一方面，各级档案行政管理部门和各专业主管机关要认真贯彻落实农村档案信息资源档案的法规、标准，使农村档案信息资源档案工作能够在法规标准的指导下，健康有序的发展，并不断提高其管理水平。第三，要建立健全农村档案信息资源体系和农村档案信息资源利用体系，积极探索农村档案信息资源管理的新方法，新途径。条件好的农村乡（镇），可以研究探索集中管理农村档案信息资源的管理方式，可以实行档案实体的集中管理，也可以实行档案信息的集中管理。要开辟多种形式的农村档案信息资源提供利用方法和手段，促进农村档案信息资源的有效利用，以便更好地服务于社会主义新农村建设。第四，要大力强化各级档案行政管理部门的监督和业务指导工作。特别是县区级档案行政管理部门，要把推进农村农村档案信息资源建设作为当前和近一段时期的重要工作任务来研究和落实，深入基层，深入实际，切实促进农村档案信息资源建设工作的健康发展，为社会主义新农村建设做出新的贡献。

　　5．搭建网络平台。按照湖南省建立三级农科信息网的标准，进一步完善以乡镇为中心，辐射所辖行政村、农科单位、乡村企业的档案管理网络。新农村建设档案工作要遵照“统一领导，分级管理”的原则，发挥乡镇综合档案室的监督指导职能，全面铺开村级建档。没有条件的村，暂可以实行“村档镇管”的模式，即以乡镇为单位建立农村档案管理中心，在配齐机构、人员和设施的基础上，结合当前的村账镇管工作，将乡镇机关所有单位档案和村级档案实行统一管理，以全面提高档案工作为新农村建设服务水平，充分发挥档案信息资源在为新农村建设服务中的作用。同时，依托政府门户网、档案信息网、农村党员远程教育网、农业信息网等网络系统，基本建立覆盖全镇新农村建设多个方面和全体农民的档案信息资源利用服务体系。并将乡、村农业科技档案信息网络建设延伸到农村专业大户，尽快建立大农业档案管理网络。

　　6. 加强执法监督。目前，档案材料收集不齐全、不完整仍是影响农村档案信息资源建设工作顺利开展的重要原因，虽然各县区在这方面进行了档案执法检查，但执行力度不够，严重影响了归档文件的齐全完整，因此，需要进一步加大对农村档案行政执法的力度，在农村档案信息资源建设过程中，形成一个依法建档、用档、护档的良好氛围。对个别问题严重又无动于衷的镇、村，可联合县人大法工委、县法制局开展专项执法检查，并发出档案整改通知书，以此来推动农村档案信息资源建设工作。