如何依法合理行使档案行政处罚裁量权

满  亚  张家界市档案局

　　

　　摘要：当前，如何依法合理行使档案行政处罚裁量权一直是基层档案部门和执法人员必须认真面对的难题。笔者通过学习和实践，阐述了档案行政处罚裁量权自由空间存在的形式和问题，提出了如何合理运用行政处罚裁量权的措施与对策。

　　关键词：合理行使档案行政处罚裁量权  措施与对策

　　

　　档案行政处罚裁量权,是指档案行政管理部门在法定档案行政处罚权限范围内,对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。这种自主决定的权利，在档案监督行政处罚中，由于受价值取向、情感判断和智力状况等诸多因素的影响，因档案执法人员的不同理解可能会产生不同的裁决结果。如何减少行政处罚中的自由裁量权的偏差，合理行使档案行政执法行为是我们必须要面对和急待解决的问题。在此，笔者就档案处罚中的自由裁量权谈几点个人的思考。

　　一、档案行政处罚裁量权“自由”空间的表现形式

　　自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定，只能作出一些较原则的规定，可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政执法主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。根据现行的《湖南省档案行政处罚裁量权基准》和有关法律法规，赋予档案部门行政处罚自由裁量权的形式包括：

　　（一）档案行政处罚种类的自由裁量权。在档案执法机构对行政管理相对人作出行政处罚时，可以在相应的法律条文规定的处罚种类中选择。如《湖南省档案行政处罚裁量权基准》规定：对行政机关内部的公务员及行政机关任命的其他人员有下列行为之一，造成不良后果的，对直接责任人和有关人员，给予警告或者记过处分；造成较严重后果的，给予记大过或者降级处分；情节特别严重的，给予撤职或者开除处分。这就存在同一违法情形可选择不同种类处罚。

　　（二）档案行政处罚时限的自由裁量权。《湖南省档案行政处罚裁量权基准》只规定了应该受到行政处罚的法律事实或者只规定了实施处罚的前置条件，而对时间没有限制。比如对“责令限期改正”的期限没有规定。

　　（三）档案行政处罚罚款数额的自由裁量权。在行政处罚所依据的法律法规中存在许多比例幅度或上下限幅度的规定，这样的条款可以使档案行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚数额。如《湖南省档案行政处罚裁量权基准》规定：涂改、伪造档案保管期限永久的；责令其改正，对单位处6万元以上8万元以下的罚款，对个人处2000元以上4000元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。这就存在同一违法情形罚款数额不同的问题。

　　（四）情节轻重认定的自由裁量权。虽然法律、法规中列举了17种常见档案违法行为，但列举认定情节轻重的法定情形，没有穷尽，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。如《湖南省档案行政处罚裁量权基准》第二章行政处罚对违法情形列举就有“有其它轻微（较重、严重）违法行为”的模糊词语。

　　（五）决定是否执行的自由裁量权。即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。

　　二、自由裁量权存在的问题及表现形式

　　1、滥用职权。它是不正确地行使自由裁量权的最典型表现，其导致的法律后果――所作出的具体行政行为无效。其特点是自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的，它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私，以实现种种不廉洁的动机。

　　2、执法尺度不一。这里的执法尺度不一，不是地区差异造成的，表现为同一机关、同一执法人员同案不同罚，前后不一，时轻时重。如，同样查处两个单位涂改或伪造档案保管期限永久的，同一个执法机关分别作出对单位处以6万元和8万元罚款；对个人处以2000元和4000元的罚款决定，就属于显失公平。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，即不符合立法本意，这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。

　　3、拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限，因而何时履行法定职责，行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则，如果违反这一原则，或者出于某种不廉洁动机，而拖延履行法定职责，也是不正确地行使了自由裁量权，人民法院便可依法判决行政机关限期履行法定职责。

　　三、合理行使档案处罚行政裁量权的措施和对策

　　为了使档案行政管理部门行使行政处罚自由裁量权时有所遵循而不至于对类似的案件罚款数额过于悬殊，本着适当缩小行政罚款裁量权自由空间的目的，防止自由裁量权的随意使用，有效依法行使档案执法权利，应从四个方面着手。

　　(一)应尊重客观事实，考虑相关因素。

　　1、考虑档案违法情节因素。档案行政处罚自由裁量权应考虑的情节因素，具体包括档案违法行为人的年龄、精神状态、过错、违法手段等方面。①当档案违法行为人年龄不满14周岁的；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有档案违法行为的；档案违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的；档案违法行为在两年内未被发现等情况，档案行政管理部门不得给予行政处罚。②当档案违法行为人主动消除或者减轻档案违法行为危害后果的，配合档案行政管理部门查处档案违法行为有立功表现的，档案行政管理部门应给予较轻档案行政处罚。③当档案违法行为人隐匿、销毁违法证据或者有其他妨碍档案执法行为的；不听劝阻，继续实施档案违法行为的；胁迫、诱骗、教唆他人实施档案违法行为的；共同实施档案违法行为中起主要作用的；屡教不改，多次实施档案违法行为的；在发生突发公共事件时实施档案违法行为的，档案行政管理部门应给予较重档案行政处罚

　　

2、考虑档案违法后果因素。档案行政处罚自由裁量权应考虑的危害后果因素，是档案违法行为造成档案的价值和数量这两方面的危害后果。档案的价值和数量是档案行政处罚自由裁量权的衡量尺度。①当前档案的“价值”以“保管期限”为标准具体划分为三个等级，即永久、定期3O年、定期10年。②档案数量是通过纸张、磁带、磁盘、光盘等多种物质载体而直观体现出来的。由于长久以来纸质档案在档案载体中占主导地位，当前应以纸质档案的数量确定档案违法行为危害档案数量的基本衡量尺度。另外，由于“卷”与“卷”之间、“件”与“件”之间所含页数差异很大，“页”作为档案违法行为危害档案数量的基本衡量尺度比较合理。因此，行使档案行政处罚自由裁量权考虑档案违法行为的危害后果需要注意两点：一是在档案违法行为危害档案数量相同的情况下，档案行政处罚的轻重应与危害档案的价值成正比；二是在档案违法行为危害档案价值相同的情况下，档案行政处罚的轻重应与危害档案的数量成正比。

　　     (二)应规范执法程序，梳理执法依据

　　1、规范行政执法程序。没有程序的公正就很难保证最后作出的行政行为结果的公正。为提高档案行政执法的透明度，有效防止自由裁量权的滥用，档案行政管理部门行使行政处罚裁量权应当执行有关法律、法规、规章和《湖南省行政程序规定》规定的回避、公开、告知、听证、证据、期限、说明理由等程序制度；建立健全内部工作程序，明确由不同的内设机构分别负责立案(受理)、调查、审查、决定等职责；实施重大行政行为的，由本机关负责人集体讨论决定。

　　2、梳理执法依据。 随着档案执法不同效力等级的规范性文件的陆续出台，保证档案执法人员合理行使自由裁量权，防止在执法实践中出现执法尺度不一等问题，档案部门要根据法定职责，逐法逐条的梳理法律、法规、规章规定的行政处罚依据，结合执法实践，进行归类、整理、编订成册，保证执法人员人手一份，以便于档案行政自由裁量权的合理行使。

　　    (三)应完善配套制度，加强执法监督

　　1、完善配套制度。档案行政管理部门在执行自由裁量权时，要保持对同一类事件的认定和处理有一个相对统一的标准。为此，在法定权限内起草地方性行政裁量权基准规范性文件时，要制定配套行政裁量权源头控制制度、行政裁量权行使规则制度、行政裁量权程序控制制度、行政裁量权案例指导制度。如：借鉴司法机关经验，建立参照先例制度，定期编发各种典型案例，供各地区执法时参照，平衡不同地区间处罚的差异。

　　

2、加强执法监督。各级档案行政管理部门应当遵照规定规范行政裁量权的层级监督，接受对违法行使行政裁量权的投诉、举报，主动、及时自行纠正违法行使行政裁量权行为，建立行政处罚典型案例类比制度、说明理由制度、合法性审核制度、重大行政处罚决定备案制度、行政过错责任追究制度等相关配套制度，允许公民、法人或者其他组织对自认为档案行政机关违法行使行政裁量权的依法申请行政复议或者提起行政诉讼；对于行政执法机关违法行使行政裁量权的，按照有关法律、法规、规章和《湖南省行政程序规定》给予行政处理和处分。

　　    (四)应加强教育培训，提高执法人员素养。

　　1.从基础抓起，对档案执法人员进行相关法律知识的培训，使其知法、懂法、守法，不断提高依法行政的水平。让每个档案执法人员能正确理解和领会《档案法》的立法精神、指导思想及其目的和作用，熟记法律条文，吃透精神，特别要深刻领会立法本意，牢记法律原则，即过错与处罚相当的原则，公平、合理、公开原则，教育与处罚相结合的原则，严肃追究责任的原则。

　　2.结合岗位特点，开展有针对性的培训工作。培训要分层次、分岗位。对执法人员要侧重提高依法办案能力的培训，对领导要侧重提高组织指挥能力和对队伍管理能力的培训。

　　综上所述，档案行政处罚裁量权，并不意味着行政执法主体可以为所欲为，它同样受到一定的约束。它要求行政执法主体不仅要按法律法规规定的条件、种类和幅度范围作出行政处罚的决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合全社会共同遵守的行为准则的法理，符合公平、正义的观念，使过罚相当，才能促进档案工作健康发展，才能保证档案的安全和有效利用。