王志林 郴州市档案局   黄晓英 郴州市苏仙区档案局

　　 

　　【摘  要】本文通过苏仙区档案局（馆）开展归档电子文件接收（移交）的实践,揭示了当前我国县级综合档案馆接收（移交）归档电子文件的现状,分析了制约此项工作开展的难点,并针对实践中发现的问题提出了应对策略，供大家一起探讨，希望能为各县（市、区）广泛开展归档电子文件管理及其规范接收（移交）积累经验、提供借鉴。

　　【关键词】归档电子文件 接收（移交） 实践 经验教训 问题 策略

　　

　　归档电子文件接收（移交）工作成效如何，后续影响十分深远。它对于运用现代手段，从源头上生动记录和全面反映经济社会发展内在变革，深度保存各立档单位的决策智慧、动作程序和履职情况，维护各立档单位记忆的完整性、真实性、可靠性和安全性，更好地服务日常工作、服务领导决策、服务长远发展，最大限度地满足人民群众日益增长的信息需求，为未来研究提供具有原始凭证价值的第一手资料，将发挥重要作用。当前，我们苏仙区档案局（馆）开展归档电子文件接收（移交）工作已经历时半年，笔者将我们的基本做法、经验教训、存在问题、应对策略提出来，与大家一起探讨，希望能对各县（市、区）档案局（馆）开展归档电子文件接收（移交）起到一点借鉴作用。

　　1.工作背景

　　自从中华人民共和国档案行业标准《归档文件整理规则》、《电子文件归档与管理规范》、《电子文件管理暂行办法》颁布实施以来，全国各地的档案部门和立档单位普遍开展了纸质文件和电子文件双重整理归档（简称“双轨制”归档，下同）的实践与运用。目前，全国已有部分省、市、县级综合档案馆开展了归档电子文件接收（移交）的实践，虽说还未完全普及但也取得了一定成效。然而，在郴州市，县级综合档案馆开展归档电子文件接收（移交）工作，苏仙区档案局（馆）尚属首次。笔者作为分管领导，全程参与了该项工作的决策、酝酿、组织、实施等过程。半年来的工作实践，我们感觉有苦有乐、有失有得，虽然也走了不少的弯路，但总算在曲折中一步步推进了该项工作的开展，并取得了初步成效。在实践中，我们积累了一些经验教训，也发现了一些问题，非常值得大家思考。

　　2.实践经过

　　今年，是我们苏仙区按照《归档文件整理规则》，实施 “双轨制” 归档的第十一个年头，其中形成的归档电子文件已经到了由区综合档案局（馆）接收（移交）的期限。为此，我们苏仙区档案局（馆）将此项工作作为今年工作的重中之重提上重要议程，集体筹划、精心组织、稳步实施、取得实效。

　　2.1.集体筹划。2011年第一次局务会，我局就提出了开展归档电子文件接收（移交）的工作重点。局务会后一周时间，业务股按照《中华人民共和国档案法》及实施办法、《湖南省档案管理条例》、《归档文件整理规则》、《湖南省档案馆接收文书档案质量标准》、《电子文件管理暂行办法》等法律法规有关规定，参考《天津市档案馆归档电子文件接收（移交）办法（试行）》，然后制订了接收（移交）细则。细则经全体干部职工讨论通过并交由区委办、区政府办审定后，以区委办、区政府办的名义行文，下发到了全区各立档单位。

　　2.2.精心组织。接收（移交）细则下达以后，我局迅即组织了全区档案员业务培训班，严格按照细则的有关规定，开展接收（移交）业务知识培训。按照工作目标，我局将在一年内完成全区各立档单位2001年-2007年的全部归档电子文件。由于时间紧、任务重，业务培训一结束，我局马上组织人员制订归档电子文件接收（移交）工作实施方案。按照大单位配小单位、易接收单位配难接收单位的原则，我局将接收（移交）细则上确定下来的160个接收单位，按月依次分为12个组，计划每月组织完成1个组、15个单位的接收任务。

　　2.3.稳步接收（移交）。实施方案制订以后，我局立马将其付诸实现。我们的基本做法是：首先，电话告知有关立档单位移交的时间及相关事宜。其次，档案局（馆）业务股骨干就接收（移交）工作上门开展技术指导。第三，立档单位档案员按照接收（移交）细则的规定做好移交前的准备工作。第四，立档单位档案员将与纸质档案相对应的电子档案移交至档案局，并与档案局（馆）业务股骨干一起，按照要求共同对电子档案数据及其技术环境进行检验。检验项目主要是：离线移交电子档案时，存储归档电子文件的载体外观是否完好清洁，是否无划痕、无损坏、无病毒携带；核实归档电子文件的真实性、完整性、有效性及审核手续；核实数据完整、内容准确、编目规范、检索条目等著录项目与登记一致，手续完备、资料齐全；对特殊格式的电子文件，核实其相关的软件、版本、操作手册等是否完整。检验不合格的，退回形成单位重新制作，并再次对其进行检验。第五，双方履行交接手续。检验合格率达100%后，移交、接收双方共同填写《归档电子文件移交、接收检验登记表》、《电子档案移交、接收登记表》各一式两份，由移交、接收单位各执一份。对于接收（移交）工作中的每一步、每一项，我们都严格要求、认真实施、稳步推进。

　　2.4.取得实效。经过半年的努力工作，我们完成了20多个单位的归档电子文件的接收任务。虽然谈成功还为时尚早，但也还是取得了初步的效果。一是在全区渲染了氛围、形成了共识。在全区形成“所有有价值的档案必须由区综合档案馆保存”这样一种共识，是完成归档电子文件接收（移交）工作的关键。为此，我局通过有线电视、政务网、电子屏幕、召开会议等形式，广泛宣传归档电子文件接收（移交）知识，引起了区委、区政府和各立档单位的高度重视，得到了全区广大档案员的大力支持与配合。第二，提高了电子操作技能、锻炼了信息化人才。归档电子文件接收（移交）是一项系统、复杂、技术要求很高的工作。通过实践，所有参与这项工作的人员尤其是档案局（馆）工作人员都得到了组织能力、业务技能的锻炼，造就了一批档案现代化管理的有用人才。

　　3.经验教训

　　在实践中，我们由于没有现存的成功经验可以借鉴，加上事前准备不够充分、业务技能不够熟练、接收程序没有完全到位，以致于走了不少的弯路，做了不少的无用功。教训是深刻的，当然也积累了不少的经验。

　　3.1.制定细则要周全。各档案局（馆）在制订接收（移交）细则时，一定要从多方面因素加以考虑。尤其是电子文档接收，以前无现成经验可循，只能在摸索中一步步改进。如苏仙区档案局在制订细则时，首先就没有考虑电子数据格式的统一问题，结果字段类型各异、字段长度不一，有的单位档案员为了省事，还将机读目录和电子文档脱机保存后从邮箱上发送，而档案局的软件系统根本无法接收。又如，对于接收电子档案目录与全文的技术要求，我们最初也没有严格要求。因为我们当时没有考虑到有些单位没有档案管理软件，而有些单位使用的是其它办公自动化系统或专业软件里的档案管理子系统，结果生成的数据库结构五花八门，有DOC、DBF……等等，多达十几二十种，根本就无法转换到区档案局的档案管理系统。结果只能重做，导致移交、接收双方都浪费了很多时间和精力。

　　3.2.接收程序要到位。接收一个单位的档案，从制订细则、宣传发动、业务培训、移交前的准备到档案检验、完成接收（移交）的整个过程，往往要经过几十道程序。这些程序每一步都要执行到位，否则就会出现差错。如，电子文档的安全性（病毒）检验问题。最初，我们档案局认为，如果移交单位事前已经开展了病毒检测没有问题的，可以省略安全检测这一步。结果，最后操作时，还是发现有中毒现象。其原因就是各单位的杀毒软件版本（有正版、有盗版）和功能不同，会导致病毒检测的结果各异。

　　3.3.工作态度要端正。档案接收（移交）是一项复杂的系统工程，无论是档案接收单位还是档案移交单位，其工作人员都要有一种耐心细致的工作态度，否则，工作根本无法开展。比如，我区有一个立档单位，档案员是新上岗的，业务不熟，本单位又无档案管理软件。她为了做好机读目录和全文电子文档，一趟趟地跑档案局或其它立档单位请教业务、借用设备，前前后后经历了几十个来回，最后还是完成了移交任务。

　　4.存在问题

　　苏仙区开展归档电子文件接收（移交）工作已经超过半年，但我们只完成了少部分单位的接收（移交）任务。个中原由，值得我们深思。而从中暴露出来的一些问题，是严重的，也是普遍的。

　　4.1.归档“双轨制”并未有效实施。在实践中我们发现，由于大部分档案员都已习惯于传统纸质档案归档，认为新增电子文件归档既麻烦又浪费时间，所以找出种种理由不归档或滞后归档，导致已归档的纸质文件并没有相对应的电子文件，从而出现收集的电子文件与纸质档案不一致、收集不齐全、归档不及时、制度执行不到位等状况，给整理工作带来诸多不便。在全区160个立档单位中，真正实行了归档“双轨制”的不到20％。大部分单位都是临时抱佛脚，等到归档电子文件要求移交了，他们才充充忙忙开展机读目录、纸质档案全文扫描。由于多年累积工作量大，一旦想要完成需要花费大量时间，因而直接影响了接收（移交）进度。同时，生成的电子文档也很难保证它的准确性和完整性。

　　4.2.重纸质档案轻电子文档。这种现象在各县（市、区）都普遍存在。在档案行政管理部门表现为：重视各立档单位对纸质档案的收集、归档，忽视对电子档案归档的指导；关注电子文件归档但并没有进行必要的监督检查，对其数据格式和运行环境也没有作出统一的规定；即使有极少数接收进馆的电子档案，也都未制定电子文件迁移规划，仅停留在定期检查、保存软硬件系统、转换成通用格式等较为初级的措施上，未采取任何措施以保证电子文件的可读性。在立档单位，重纸质档案轻电子文档的现象则表现得更为突出。一般而言，纸质档案在大部分单位都保存得较为完好，但对于电子文档的归档则难言乐观。在一些上级业务部门没有硬性要求的单位，基本上没有实行电子文件归档，这种情况在全区占大多数。上级业务部门有硬性规定的，虽然开展了电子文件归档管理，但机关档案部门却不能掌握归档电子文件的内容。多数实行电子文件逻辑归档的单位，由于系统设计未充分考虑电子档案长期保存问题，应归档的电子文件不能脱离办公系统完整独立存储，电子档案资源存在丢失隐患。

　　4.3.电子文档管理混乱，数据转换集成困难。由于电子文件的前后端管理脱节、管理功能不完善、管理制度不健全、管理技术落后等一系列问题的存在，使得电子文件面临着划分保管期限不正确、无法保证长期可读性、无法维护其真实性等多重风险，大量的电子文件基本上还是处于无序、无规的混乱状态，导致电子文件归档面临着严重的失控风险。同时，随着政务信息化推广应用快速发展，也快速形成了复杂的电子文档使用格局。目前各单位形成的主要电子文件格式有word、pdf、tiff、jpg、excel、xml、ced、wps等，多达二十几种。其它的网络会议电子记录、录音记录的格式则更为复杂。这些文件格式相互间至少需要交换10多次才能达到完全的数据共享。电子文档格式五花八门，标准各吹各打，使得档案馆面对系统各自独立、数据格式各异的电子文件，很难开展数据格式转换，数据信息无法同步，档案部门事实上被排除在电子档案管理体系之外，难以将电子档案信息集成到档案管理系统，难以保证《电子文件管理暂行办法》规定的接收、保管电子档案的职能履行到位，给各级国家综合档案馆的电子档案信息传输、接收和整编带来重重困难。

　　4.4.档案员信息技能水平较低。档案部门是冷部门，档案员岗位是机关最不受欢迎的岗位。因此大多数单位档案工作人员岗位更换频繁，在岗档案工作人员有相当一部分未经过档案信息化基本培训，专业知识更新较慢，难以深入掌握电子文档管理技能，不能很好适应归档电子文件移交的需要。

　　5.应对策略

　　亡羊补牢,时犹未晚。面对实践中暴露出来的诸多问题，笔者认为，我们不应逃避，而应积极采取有效措施客观加以应对。

　　5.1.强化监管确保安全。目前，各立档单位形成的电子文件存储载体有多种，如光盘、U盘、移动硬盘等。尽管它们能满足存储量大、利用方便的档案管理要求，但不能永久保存和不具凭证作用的特性让人感到美中不足。在实际保管过程中，由于高温、潮湿等因素使上述介质遭到破损，就连一度宣称不可毁坏的CD-ROM也易受杂散磁场、氧化作用和潮湿物质的影响而产生衰变。谁也无法确定，10年、20年甚至更久一些时间以后，这些电子文件中有多少内容可以读出来。同时，软、硬件配置的不断消失，如操作系统、文件格式、加密解密技术、解压缩技术、硬件设备的升级换代，也同样会使盘片与磁带上信息的读取发生困难。所以，电子档案介质能否永久保存，现在还无法定论。另外，我国目前对电子文件的凭证作用从技术措施上还不能得到完全保证，因此，只有电子档案与纸质档案长期并存保管的“双轨制”，才是我国归档文件管理最安全的方法。所以，我们不能厚此薄彼，重纸质档案轻电子文档，必须加大对“双轨制”归档工作的监管力度，努力促使“双轨制”归档工作全面开展。

　　5.2.改善管理规范接收。电子文件归档和归档电子文件接收进馆，是一项长期、复杂、系统的工作任务，必须统一规划，建立分工协作机制。首先，要改善电子文件归档弊端。纸质文件归档的同时，必须同时归档相应完整的电子文件，改变电子文件归档拖期滞后的问题。电子文件归档前，要按要求填写“电子文件著录单”，归档验收合格后由电子档案接收人在归档单上签字盖章，作为归档凭证。这样，才能确保电子文件归档的及时、准确和完整，确保电子文件的真实性、有效性。第二，要规范电子文件的元数据体系。档案局（馆）要统一印发电子文件数据库结构与交换格式，对数据库结构的字段名称、类型、长度作出规定，规范软件和数据格式，做好各个单位各种格式的电子文件形成、交换、办理和归档的标准衔接工作，整合电子文档资源。第三，针对电子文件形成和电子文件归档系统存在异构性的现实问题，要从标准入手，借助新技术手段，以目前比较先进的计算机语言作为电子公文信息的描述工具，来解决电子文件归档和移交信息跨平台的传输。主要是围绕归档和移交数据的处理方式及描述方式的标准化展开研究，制定出一套较为详细科学的数据描述技术标准。第四，要通过推广运用统一的档案管理软件，规范软硬件平台，实现信息处理标准的完善和统一。第五，要改变电子文件归档滞后和电子文件“无效归档”的混乱局面。电子文件的特点决定了电子文件管理需要强调全程管理和前端控制。因此，有条件的单位，可以试行电子档案超前移交，逐年将属永久保存的电子文件及其目录一并移交。同时，电子档案的特性决定了要做好电子档案管理工作就需要建立新的管理平台。为此，应适时在档案馆建立电子文档管理中心，功能设计上虽然相对独立、完整，但实质上是“数字档案馆”系统框架的一部分，最终将与数字档案馆实现无缝连接。档案馆电子文档管理中心，应配备必要的设施设备，建立满足长期保管电子文档需要的电子文件接收、存储、数字化描述（整理）、提供各方面查询需要的电子档案管理系统，集中管理电子文档，有效解决分散管理状态下电子文件信息容易发生丢失、不能被直接读取、难以长期保存、“信息孤岛”和重复投入等问题。电子文档中心的工作内容主要是两个：一是实时做好机关日常工作中生成的定稿电子文件归档管理，实行集中采集、实时归档、统一管理。采集过程中，原始数据中已存在的元数据字段能够自动著录，可以减少各立档单位档案员的工作量。二是提供其他档案管理软件的数据导入接口，做好纸质档案扫描形成的电子档案规范移交，实现电子档案接收进馆及馆、室一体化建设。电子文档中心的主要目标要考虑三点：一是确保机关日常工作中生成的各类电子文件定稿不丢失、不流失，有人管、可以查，急需时、有的用。二是确保各机关向档案馆移交过来的电子档案信息包打得开、合得拢、用得上。三是确保机关电子文件（档案）完整、真实、可靠、安全。终极目标是建设归档电子文件管理的“放心工程”和“责任工程”。

　　5.3.开展试点积累经验。典型示范是推动归档电子文件接收工作有效开展的最好手段。归档电子文件接收（移交）是一项方兴未艾的工作任务，必然面临很多技术、管理上的问题，需要我们在实践中不断总结经验，发现问题，完善技术措施和管理方法。为此，我们应合理选择基础较好的县（市、区）档案馆开展归档电子文件接收（移交）试点工作。其目的：一是关口前移，控制质量；二是探索经验，便于指导；三是积累资源，逐步推广。通过试点，树立一批归档电子文件接收（移交）典型单位，做到管理模式有参考，管理技术有比较，管理制度有借鉴，管理人员有交流，管理方法有创新。通过典型引路的方法，从整体上推动全省各县（市、区）级综合档案馆归档电子文件接收（移交）工作的健康发展。

　　5.4. 强化培训提高素质。电子档案信息内容的数字化、文档处理的一体化、电子档案保存的技术化、开发利用形式的多样化，要求档案人员必须从杂业型向专业型转化。因此，必须加强档案教育培训，提高档案队伍的计算机技能和电子档案管理技能。档案教育基地应充分发挥它的特殊作用，通过多种形式对档案人员进行业务知识、数据库知识和计算机操作技能的培训，开展专门性的实践，提高档案人员的信息化整体素质，使广大档案工作者能够快速掌握电子文档管理的基本概念、技术和方法。同时，针对电子文档技术发展更新快的特点，要抓好专业技术骨干的理论、研究和指导能力培训。通过以上两个方面的努力，从整体上提高档案工作人员应对电子文档管理新任务的能力，建立一支多层次、适应不同任务需要的电子档案管理人员队伍，以满足归档电子文件接收（移交）的实际工作需要和档案事业发展的需要。

　　参考资料：

　　[1] 中华人民共和国档案行业标准《归档文件整理规则》，2000年12月6日发布，2001年1月1日开始实施。

　　[2] 中华人民共和国档案行业标准《电子文件归档与管理规范》，GB/T18894-2002。

　　[3] 中办、国办《电子文件管理暂行办法》，2009年12月印发。

　　[4]《天津市档案馆归档电子文件接收（移交）办法（试行）》，2009年9月21日印发。