作    者：王 志 林 

工作单位：郴州市档案局 

作    者：黄 晓 英 

工作单位：郴州市苏仙区档案局

    【内容提要】“法难入村”是当前农村治理面临的重大难题之一。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国举措，让全国农村迎来了法治的春天。档案法治作为我国社会主义法治的重要组成部分，必须自觉纳入全面推进依法治国的整体布局中来谋划和推进，不容档案部门再忽视农村档案法治改革这个重要课题。本文主要从档案的视觉出发，简单分析了农村的法治现状、问题成因及解决对策，供参考。 

    【关 键 词】 档案法治  档案视觉 法治农村 现状 成因  

　　对策 

　　建国以来，占全国大多数的农村一直都是被法治遗忘的角落。2014年10月，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的新思想、新观点、新论断、新举措，依法治国和法治中国建设，不应再留“法外之地”，应当把农村植入一个新的法治环境之中,农村、农业、农民才能获得更多的发展空间，才能更好地依法维护农民自身合法权益。档案部门要抓住历史机遇，积极适应新形势、新要求、新常态，主动融入法治中国、法治农村的大格局、大战略，不但要依据档案法律法规加快档案治理体系和治理能力的现代化,更要在法治中国的大环境中，深入探讨农村档案法治问题，使农村档案工作步入法治化健康发展轨道，更好地服务于农村各项社会、经济建设。 

　　1.现状：档案资料管理混乱，引发农村社会问题 

　　1.1村官腐败肆意妄为。近几年来，村官巨腐滋生蔓延。在很多农村，政务不公开，资源管理混乱，增加资产不及时入账，给腐败分子以可乘之机。他们利用财务档案、资源台账管理混乱无从监督之机，以虚假支出套取资金私设“小金库”，轻易地侵吞、拥用集体款，贪污国家赔偿款。据不完全统计，仅2013年以来，全国各地公开的村官违纪违法案件就达171起。其中，涉案金额超过千万的案件有12起，涉案总金额高达22亿。“村官”巨腐现象正在成为破坏农村法治建设的一大罪魁祸首，其对社会公平正义也造成了极大伤害，直接影响广大农民对党和政府的看法，直接影响党和政府在基层的形象，已然成为社会不稳定的重大因素。长期以来，老百姓囿于法律知识的匮乏，对村官腐败痛在心中却又无可奈何。 

　　1.2群体械斗屡禁难止。在农村局部地区，因历史原因形成山林、土地、坟地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，常常因此引发各种山林、土地、坟地纠纷。在农村调处山林、土地纠纷时，家族规范仍然具有相当的效力，其与国家法制形成紧张关系。本来应该运用法律手段解决的问题，农村却习惯于以打冤家、械斗、“吃贼饭”或用赔钱的方式私了。在偏远山区，纠纷主要依习惯解决，如族长对家族内部矛盾的处理、姑舅对家庭内部纠纷的介入、德高望重的人对邻里问题的调处等，虽然部分纠纷通过这种方式能够得到暂时解决，但也容易激发新的更大矛盾，小纠纷没能及时公正解决，最终酿成严重刑事犯罪的案例不在少数。 

　　1.3背离法律行为突出。村民对于一些本应具备法律效应文件资料是否合法性, 缺乏一种准确识别、判定真伪的能力，缺乏必要的应对措施和办法。一是征地拆迁、土地转让等协议、经济合同的签订和执行等不符合法律规范。二是村规民约呈现与国家法律相背离现象。比如农村一些大姓家族从自身利益与需要出发，随意制定、修改“村规民约”，强行出台一些与国家政策法律相违背的规定；有的村用村规民约或自然村公约搞强行集资摊派，建设宗族祠堂；有的在集体土地分配与征地补偿中利用村规民约不给独生子女分双份、不给移民户享受集体收益等。由于村民缺少法律知识，无法辨别其真伪，有时只能被动选择接受与国家法律相背离的行为。 

　　1.4文件资料造假盛行。在城市周边农村，由于土地资源管理混乱，村官经常涉嫌征地拆迁资料造假。特权人员利用职务之便，以侵吞国家和集体土地资源和拆迁资金为目的，采取各种不正当手段制作假资料，因而引出了土地腐败和社会群体矛盾，既破坏了国家管理秩序，又损害了政府的公形象，给国家经济和社会公共资源造成无法弥补的损失，在社会上造成了极坏的影响。“假资料”转化为“假档案”，损害了档案的真实性和完整性，损害了国家和群众利益，给社会带来了极大的不安定因素。“假资料”转化为“假档案”，干扰党和国家大政方针的科学决策和管理秩序，损害了政府的公众形象。 

　　2.成因：档案法治能力低下，成为农村社会问题主因 

　　2.1村民法律常识缺失。村民文化程度相对较低，接受法治教育的机会普遍较少，导致法律素质相对较低，基本的法律常识缺失，对相关的法律法规和方针政策不熟悉，对大量“伪法律”现象造成的社会冲击和挑战缺乏必要的思想、认识上的准备，不能很好的利用法律手段来维护自己的合法权益。一方面部分信守传统道德的群众更愿意相信伦理常情，潜意识里不愿意“找法律”、“打官司”。另一方面对各部门法规、各司法部门的功能知之甚少，对于法律如何调整社会关系，以及自身利益受损时如何有效通过法律途径维权几乎不知。一份关于农村纠纷解决方式的调查中，选择“先寻求法律帮助再采取其他途径”的村民占调查样本总数的20.6%；“想到法律，但先用其他途径”的占40.8%；“先采用其他途径，后采用法律途径”的占35%；“直接用其他途径，不通过或者没想到法律手段”的占3.6%②。还有部分村官由于法律常识缺失，导致不能正确区分合法与违法的界限。例如，长春市二道区岗子村原村委会主任张某，在多起案件中，他都在涉案的审批表、虚假协议、证明上签字，最后自己走上犯罪道路而不自知。 

　　2.2法规体系出现真空。我们国家已经形成了较为完善的法律法规体系，但是，针对农村监管的法律、法规、规章却基本上还是盲区。从档案视觉来看，在我国现有的档案法律法规中，只有少数地方性法规和规范性文件提到了农村档案监管问题（如我省1998年修改的《湖南省档案管理条例》第四条规定：乡（镇）人民政府和街道办事处应当指定人员负责收集、整理和保管本机关的档案，并对所属单位和村（居）民委员会的档案工作实行监督和指导；《长沙市村级档案管理办法（暂行）》长档发[2014]15号）。在国家层面的法律法规中，除了2011年11月21日国家档案局发布的第9号提到了基层群众自治组织档案的收集（第三条规定：基层群众自治组织形成的对国家和社会有利用价值的档案，也可以通过接受捐赠、购买等形式获取。），其余像《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案管理违法违纪行为处分规定》等，对于农村档案工作监管的内容明显少之又少。国家一些重大档案工作改革，也很少提到农村档案工作改革问题，比如2001年的文书立卷改革等。随着农村形势发展，国家档案局也出台过一些政策性文件，比如《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》（档发[2007]10号）（附件中有一个供参考的村级文件材料归档范围，但没有提到保管期限规定问题）、《农业部、国家档案局关于印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的通知》农经发〔2014〕12号），但总的来说，国家对于农村档案工作并没有一个统一的规范。　 

　　2.3依法监管出现缺位。各执法部门依法监管不到位，执法方式守旧，执法手段软弱，放任自流。从档案视觉来看，主要表现为：一些农村产生的文件材料长期不立卷归档而无人监督，导致涂改、伪造档案现象长期横行，给不法分子以可乘之机。部分特权村官严重缺乏档案意识和法制观念，长期违犯《档案法》的规定不作为，不建立健全档案管理制度，不建立健全档案，将档案资料据为己有以谋私利，不归档、拒不归档和不按期归档，妨碍了农村档案法治工作开展。 

　　2.4.依法履职能力欠缺。各级各部门执法人员依法履职意识淡薄，履行职能很难到位。国家立法与其他相关法律的协调和渗透，要求行政执法人员不仅要具备行政管理能力,还要有丰富的法律知识等。但是，在现实中，与农村接触最近的市、县、乡镇一级执法人员，普遍文化程度相对偏低，本科以上文化程度的人员只占少数，严重影响了执法工作的开展。从档案视觉来看，市、县、乡镇一级档案部门档案专业人才和法律专业人才本来比较缺乏，通过了全国司法考试的法律专业人才更是少之又少，而实际二者兼而有之的人才则更是凤毛鳞角。 

　　3.对策：加速农村档案法治改革，服务法治农村建设 

　　3.1创新法治思维。依法治村既需要国家层面的顶层设计、统筹推动，更需要各地区、各部门、各单位以及每个个体的积极参与。从档案视觉来看：一要创新档案法治观念。大力弘扬档案法治观念、倡导档案法治思维、增强档案法治意识。为此，档案部门要加强档案法律法规的宣传教育，把档案法治宣传与法治实践、法治教育与农村日常工作相结合，营造对档案法律法规自觉学习、模范遵守和积极维护的良好氛围。二要改革档案法治理念。在农村档案法治工作中，必须打破“只有办结材料才是档案”等传统理念,以改革的精神，确立“前移”“反推”的工作思路，通过“前移”监督指导环节，“反推”中心工作，以创新的观念、创新的管理、创新的服务，更好地服务于农村法治建设之中。三要纳入“法治中国”轨道。必须将法治农村纳入法治中国建设轨道，采取适合农村的电视、广播、新闻媒体、短信、微信、文艺等多种形式，加强法制宣传、教育、咨询。举办农村法治教育培训班，结合近年来发生的农村犯罪案例，对村民开展法制教育，以案释法，增强法治观念。 

　　3.2完善法规体系。依法治国的前提是有法可依，有制度可循。加强农村法治建设，是在广大农村发挥法治引领和规范作用的前提，也是法治精神和科学原则在农村工作中的具体运用。各级各部门要以法治体系为引领，不断完善农村工作制度规范，自觉将法治体系建设放到全面推进依法治国的整体布局中来谋划和推进。从档案视觉来看：一要加快档案立法。要尽快修改完善不适应农村经济社会展的档案法律法规；按照“急用先立”原则，及时制定相关法规制度，发挥档案立法对农村档案工作的引领、规范、保障、推动作用。二要认真清理规范性文件。要根据档案工作的新形势、新变化、新要求，做好档案规范性文件的立改废工作，进一步完善档案法规体系建设，为依法治档提供有力依据。三要逐步创建法律顾问制度。党的十八届三中全会《决定》提出，“普遍建立法律顾问制度。”四中全会又进一步提出，“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”可以说，普遍建立法律顾问制度，是全面深化改革和全面推进依法治国的重要任务，是我国依法执政、依法行政，建设法治中国的题中应有之义，农村地区法治建设进程缓慢，社会治理实践艰难，建立符合农村实际的档案法律顾问制度，既是法治农村建设的迫切需要，又是人民群众的诉求期待。 

　　3.3改进法治方式。改进农村法治方式，就要注重以法治方式处理问题，同时要将国家立法、行政执法作为一个有机整体统筹推进，通过加强立法、强化执法，积极推进农村工作健康协调发展。从档案视觉来看：一是必须严格依法办事。在农村，加强档案行政执法就是要积极探索建立有效的档案行政执法机制，督促严格执法，确保规范执法，突出重点执法，将联合执法检查与独立执法检查、定期执法检查与常态执法检查、综合执法检查与专项执法检查结合起来，积极开展《档案法》等法律法规在农村贯彻落实情况的执法检查，尤其要常态开展档案安全、档案室建设、档案信息化建设等执法检查，不越位、不缺位、不错位，切实维护正常的农村档案管理秩序。二是大力推进依法管理。坚持把依法行政的基本原则与依法治档的科学理念有机结合起来，始终以法治理念、思维和方式去谋划农村档案工作，真正做到依法管理农村档案、保护农村档案和利用农村档案。 

　　3.4.提升法治能力。主动适应全面推进依法治国的新常态，树立新思维、提升新能力、推动新发展，全面提升农村法治能力，是当前各级各部门面临的一项重大任务。必须坚持以法治理念分析农村工作、谋划农村工作和推进农村工作，将依法办事、依制度办事和按程序办事的意识贯穿到农村工作各个方面，贯穿农村工作全过程。从档案视觉来看：一要努力适应新的需求。新的时代新的潮流，档案部门要积极适应党和政府对档案工作的新要求和广大农民群众对档案工作的新需求，坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系武装头脑、指导实践和推动工作。坚持履职为民，始终围绕中心服务大局，充分发挥档案工作在促进农村经济社会发展中的独特作用，努力提高运用法治思维和法治方式开展农村档案工作的能力。二要着力解决自身存在问题。要跳出档案看档案，花大力气和下真功夫着力解决思想观念滞后的问题、谋事能力不足的问题和工作作风不实的问题，不断增强责任意识、进取意识和创新意识，解放思想、用心谋事、勤勉工作、真抓实干，不断推进观念、方法和工作创新，始终运用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情，一心为民，干在实处，努力推进农村档案工作沿着法治的轨道不断向前发展。三要提升档案法治能力。实现法治农村，人最关键，必须坚持“以人为本”思想，建班子、带队伍、强素质，着力提升档案法治能力。要突出以班子为核心，着眼高素质、精谋划、有朝气、善作为的标准要求，把各级领导班子打造成领导水平高、改革思路新、拒腐能力强、团结协调好、工作业绩佳的一流班子，成为政治坚定、开拓创新、勤政廉政、优质服务的坚强领导集体。 要抓住队伍建设关键，以建立学习型干部、学习型机关、学习型社会为切入点，健全制度，严格措施，建立抓干部带队伍的互动协调机制，着力打造适应档案事业科学发展的高素质干部队伍，做到常抓常新，不断增强队伍的凝聚力和战斗力。要强化能力素质重点，注意培养档案法律人才，鼓励档案干部参加司法考试，丰富法律知识，更好地服务档案法治建设。要继续开展大规模、多层次培训干部，创新干部教育培训形式，使干部提高素质、增长才干。要立足多岗位锻炼，着力在重点工作和艰苦环境中锤炼考验干部，采取横向交流、纵向帮带等方法，提升能力、培养才干。 

　　3.5强化法治手段。各级各部门要始终把严格执法贯穿于农村工作的全过程。从档案视觉来看：一要全面梳理档案行政权责。“法无授权不可为、法定职责必须为”。要重新梳理各级档案部门行政权责，列出“权力清单”和“责任清单”，主动在网站公开，方便社会公众了解相关知识，监督行政权力依法行使。乡（镇）人民政府和街道办事处应当指定专人负责对所属村（居）民委员会的档案工作实行监督和指导；县级以上档案行政管理部门要依法管理本行政区域内农村各项档案事务，依法履行监督指导职能。二要严厉查处档案违法行为。适时开展档案行政执法检查，对一切违反档案法律法规的行为和档案违纪行为，要敢于追究、敢于查处，切实解决农村政策落实不到位、依法移交档案不及时和损毁丢失档案等违法现象，切实提高农村档案行政执法实效，不断提高依法治档能力和水平。三要依法严格档案管理。在执法中注重查找农村档案工作中的薄弱环节，加强管理，堵塞漏洞，预防和避免档案管理违法违纪行为和档案安全事故发生，保障农村档案事业在法治化的轨道上健康发展。 

　　4.结束语 

　　以法治破解农村治理面临的各种难题，既是必经之途，更是必由之路。档案部门认真贯彻落实法治精神，系统周密地推进和部署农村档案法治建设，把贯彻实施档案法规同贯彻落实农村方针政策结合起来，把加快农村档案业务建设同研究完善农村档案法规和各项管理办法结合起来，切实解决“法难入村”的现实困难，形成“良法良治”的严格规范，营造“遵纪守法”的法治环境，将“依法治村”、“依法管村”作为我国农村治理主线，以法治保障农村的长治久安。 

　　注 释： 

　　①本组数据出自《村官巨腐：12起案件涉金额22亿》，人民网，2014年8月7日 

　　②本组数据出自《民族地区普遍建立法律顾问制度的实践与思考——以湖北省恩施土家族苗族自治州为例》，湖北省司法厅门户网站，作者张在勇、罗建刚、陈从军，2015年5月20日 

　　参考文献： 

　　[1]《中华人民共和国档案法》，1996年修改 

　　[2]《中华人民共和国档案法实施办法》，1999年6月重新发布 

　　[3] 《湖南省档案管理条例》，1998年修改 

　　[4] 国家档案局8号令，2006年12月发布 

　　[5] 国家档案局9号令，2011年11月发布 

　　[6] 《档案管理违法违纪行为处分规定》，2013年2月实施 

　　[7]《农业部、国家档案局关于印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的通知》农经发〔2014〕12号，2014年11月 

　　[8]《长沙市村级档案管理办法（暂行）》长档发[2014]15号，2014年6月 

　　作者简介： 

　　王志林：男，本科文化，湖南省郴州市档案局办公室主任，曾有多篇文章、简讯在《中国档案》、《中国档案报》、《档案时空》、《湘档动态》上发表，多次获得省档案学会论文竞赛一等奖、二等奖、优秀奖。 

　　黄晓英：女，本科文化，湖南省郴州市苏仙区档案局副局长。先后有几十篇文章、简讯在《中国档案》、《中国档案报》、《档案时空》、《湘档动态》上发表，多次获得省档案学会论文竞赛一等奖、二等奖、优秀奖。 

　　联系方式: 

　　王志林 手机：13973543863　办公电话：0735-2871218 

　　黄晓英 手机：15273510696　办公电话：0735-2856009