桃源县档案局

　　[内容提要]本文以常德市桃源县为例，介绍了新形势下县级档案行政管理机构设置的现状及存在的问题，从发展变化的角度简要分析了存在问题的主要原因，在现有法律框架下有针对性地提出了县级档案行政管理部门，利用“全面改革”发展机遇，为适应档案事业转型发展，加快行政管理机构设置改革创新的对策。

　　[关键词]县级   档案   行政管理   机构   设置

　　目前在县一级实行的设立档案局管理全县档案事业的档案行政管理机构，形成于上世纪七八十年代，四十余年来为贯彻国家档案法、强化对县级档案的集中管理，推动档案事业的发展发挥了重要作用。但在进入科技和互联网快速发展的时代背景下，档案事业正承载着走出封闭、走向社会、跳跃发展的重任。从现实状况看，在现有行政机构管理体制下，县级档案部门难以把握发展机遇，“心有余，而力不足”。以常德市桃源县的情况为例，档案部门为适应转型发展尽管作了一些务实的工作，却因受行政管理机构缺陷的束缚，做得远远不够，效果甚微。

　　一、存在的主要问题

　　桃源县位于湖南省西北部、常德市西南面，总人口96.7万，行政区划为17个镇、10个乡，55个社区、358个行政村。该县档案局成立于1980年12月，为正科级全额拨款事业单位，主管全县档案事业，管辖27个乡镇和200多个县直及驻桃单位、企业档案室。截止2015年底，全县共有各类档案30万件（卷）。县综合档案馆为国家二级档案馆，是县档案局的下属机构。近些年来，县档案局期望在信息化时代有所作为，但现状却并不乐观。

　　1、“主业”同“副业” 长期本末倒置。县档案局作为县里的一个直属机构，要承担县委、县政府和各条战线以及社区居委会大量繁杂的社会事务性工作，诸如文明创建、卫生创建、综合治理、新农村建设、小康达标、精准扶贫、网格化管理、完美社区建设、平安小区建设等等。上面安排的每一项工作都非常重要，懈怠不得，均采取打分评级的激励形式纳入到单位绩效考核之中，任何一项都有可能“一票否决”。据不完全统计，县档案局2011—2015年，人员编制为14人，实际在编只有10人，其中班子成员4人，6名一般工作人员中57岁以上的有3人。在4名班子成员中，1人被县委抽调到扶贫工作队，1人被县政府抽调进入县工业园工作队，剩余两人多半时间参加县里的各种会议。在6名工作人员中，1名被县里抽出参加社区文明创建工作队，2人包括1名老同志负责档案馆的日常接待工作，1人负责办公室的“上传下达”和应付各种检查，还有2位接近退休的老同志上“自由班”或负责一点临时性工作。如果人员中有人请假或休假有些工作就要停摆。县档案局将绝大部分精力都花在了县里的各种社会事务性工作上，没有精力顾及“档案事业”。毫无疑问，县档案局适当承担县里一些社会事务是必需的，也是应该的，但把主要精力都花在社会事务工作上，无暇顾及自己的主业，形成本末倒置，就肯定成了问题。

　　2、纵横管理不能落到实处。首先是横向管理不能到位。按照国家《档案法》的规定，县档案局主管全县档案事业。在桃源县档案呈现多头管理的状态，除各市直线管单位的档案由线管单位管理，包括银行、保险等单位之外，县直部分单位如法院、检察院、公安、民政等部门也各自为阵，实行自我收藏管理，不向县综合档案馆依法移交到期档案。因这种多头管理的存在，在档案收集、管理的标准化、规范化中就遇到了不一致的问题。特别是在档案资源、信息化建设中“有令不行”，全县不能做到“一盘棋”，档案的保管也存在较大的被损毁的风险。这种因执行力疲软，造成管理不到位的情况，是一种普遍现象。其次是纵向管理不能到位。由于在乡镇没有配置专职档案员，县档案局也无力直接管到村级、社区和企业，使村级、社区和企业档案成为管理盲区。桃源县的358个行政村中，只有32个村建有档案室，只占总数的9%。从总体上看，村级、社区和企业的档案基本上处于无人管理的状况。

　　3、监管指导严重缺位。一是业务指导少。2015年，县档案局全年除组织开展一次为期10天的集中检查以外，平时再没有深入到任何单位或企业开展档案业务指导。其他年份的情况也基本上差不多。二是监管不到位。部分乡镇和单位因没有认真地贯彻执行《档案法》和有关规定，加上档案工作制度不健全，每年严重存在不向档案室移交归档资料、私自保存的现象，致使归档的材料收集不齐全。在上世纪八、九十年代，全县乡镇机关一年要整理文书档案1200多盒，现在每年只有200余盒。这些违规的做法都没有进行监管。三是基层违法现象较为普遍。部分乡镇和基层单位档案管理措施不到位，造成不同程度的档案损毁。最典型的是黄石镇，该镇联合档案室原设在旧办公楼，由于年久失修成了危房，在党政办公室搬家时，档案室未作安排，将档案长期存放在危房楼上，造成该镇一半以上的档案霉变而损毁。

　　4、档案事业滞后。档案服务县委、县政府经济建设中心的能力、档案业务建设、档案法制建设、档案文化建设等多方面都相对滞后，不能适应全县经济和社会发展的需要。尤其是互联网技术普及发展以来，县档案部门并没有扑捉发展机遇，基本上还是原地“踏步走”，守着那点纸质档案过日子。2012年以来，省、市档案部门着力部署档案数字化和数字档案馆建设，桃源县档案局也于2013年启动纸质档案数字化工作，要求各单位在2年内将近三年的纸质档案进行数字化处理。现在3年都过去了，大部分单位还没有完成。全县156个县直单位只有61个完成，21个市直或线管单位没有1个完成。综合档案馆自身也只完成任务的一半。造成任务不能完成的因素主要是受资金和技术力量的限制。一般单位不愿在档案方面投放资金和人力。可见县级档案部门在档案事业上要有所成就，有相当大的难度。

　　二、问题存在的原因

　　县级档案部门现阶段之所以工作难度大，问题多，有主客观多方面的原因，但主要是行政管理机构的设置不适应档案工作面对的新形势。

　　1、“县档案局”的独立地位决定其要承担较重的社会责任。在现有的行政管理体制下，县档案局是一个独立核算的法人机构，虽然人员和经费少，但“五脏俱全”，是独挡一面的“门户”。这些年随着社会的发展，县委、县政府为推动城镇建设，各种创建活动成倍增加，这些工作任务肯定要落脚到各个基层单位，县档案部门也在其中。在上世纪八、九十年代，县里很多社会事务都分配到了企业，由企业发动职工群众去做。而今，企业都已改制，群众也不好直接发动，只好派发到各单位，由单位安排公务人员去完成。倘若单位人多，也无所谓，而档案局是一个钉子一个眼，抽出几个就只好停止业务工作。一方面是社会事务工作越来越多，另一方面是资金和人力并没有随之增加。从2011年以来，桃源县档案局每年都要花大力应对这些社会事务工作，而无暇对自身的“责任田”深耕细作，造成“主业”和“副业”本末倒置。

　　2、“县档案局”单一的行政职能在设置之初就存在“弱化”的先天不足。在以经济建设为中心的新形势下，所有县政府的机构之中，显然同经济建设越靠近就越“强势”。“县档案局”只单一管理全县档案，显然同其他部门比较处于“弱势”地位，缺乏权威性。同省、市档案局比较，县档案局没有下属机构，乡镇和县直单位档案员都是兼职，各项管理工作都要直接管到位，增加了工作的难度。按照国家《档案法》的规定，县域范围内各个单位和组织其档案工作都要接受县档案局的监督管理，尽管某些单位和组织档案工作有其特殊性和自身的特点，但档案工作有着共同的规律，有着需要遵循的共同准则，因此有必要进行宏观上的监督与指导，一些具体的管理制度和办法需要统一制定。但为何有些单位和组织不接受监督指导呢？这是由档案部门自身行政管理职能较弱决定的。档案属于文化的范畴，在很多情况下它的作用的发挥是一个长久过程，不是直截了当，容易被忽视。2015年9月，桃源县档案局在一个乡镇开展档案工作调研时，该镇党委书记就直白地说，在乡镇你就是档案工作做得再好，县委县政府也不会因此表扬你，相反就是再差也不会因此批评你。而农业农村工作、招商引资工作等等完不成任务，群众就有意见、领导就要你找原因。这位书记讲的是真话、是心里话，代表了相当一部分基层负责人的真实想法。越到基层，不重视档案的现象就越多。所以，在基层单位每当档案工作同其他工作发生冲突时档案工作就要让步，每当档案工作经费同其他工作经费发生冲突时档案工作经费就要被取消。

　　3、“县档案局”的管理模式不利于充分调动干部职工的积极性。人的因素是决定的因素。在一个县中，档案工作做得如何，关键要依靠“县档案局”的一班人。现有“县档案局”的干部管理模式基本上是安排“二流”干部在档案局负责。一般干部不外调。桃源县档案局近10多年先后5任“局长”，13名副“局长”无1人在“档案局”工作期间得到提拔，一般干部更是难提拔。县档案局同其他部门比较，其经济待遇也明显偏低，社会地位也不如强势部门。因此，县档案局干部职工工作的主动性和能动性受其政治、经济、社会地位的偏低而影响。领导班子没有在社会事务偏重的情况下统筹兼顾，主动作为，促进档案事业的发展，一般干部没有充分发挥积极性，深入各单位和乡镇指导和监督做好档案业务工作，使全县的档案工作大打折扣。

　　三、解决问题的对策

　　新的形势，对档案部门提出了新的要求，提供了新的发展机遇。作为县级档案部门要按照习近平总书记提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，根据县一级特点的实际需要，借助互联网技术和数字档案馆的建设实现跳跃发展，从根本上解决存在的问题，在现有法律框架下关键是要改变行政管理机构的设置。

　　1、改革县级档案行政管理机构。撤销县档案局，其职能职责并入县人民政府办公室，设立县档案事业部，作为县政府办的二级机构，主管全县的档案事业，主要负责人由县政府办副主任兼任，对外以县政府办的名义开展工作。这样做的好处，一是机构非独立，解决了社会事务过多的问题，档案工作人员可以将精力专注在档案事业上，有利于在档案事业上做更多的实事。二是机构权威增强，解决了执行力差、要钱要人难等一系列的问题。非常明显，无论是对外协调关系，还是对内布置工作任务，以县政府办的名义要比县档案局强。三是有利于精简机构。县政府系列减少一个县属二级机构，领导职数也由4人减少到1人，办公经费更是明显减少，以后还可以考虑同县方志办等机构合并。

　　2、成立全县档案工作领导小组。由县政府分管档案工作的副县长任组长，各有关方面负责人和市、县直单位主要负责人为成员，办公设在县政府办档案事业部。主要职责是贯彻执行有关档案法律法规和国家有关方针政策；确定县域内档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施，等等。

　　3、实行局馆分离。由现行的县国家综合档案馆隶属县档案局管理改为县综合档案馆划归中共县委办公室管理，其职能职责不变，作为县委办的二级机构。县档案局并入县政府办以后仍然行使对县综合档案馆的业务行政管理权限。

　　4、执行档案干部两条线管理。根据档案部门有一定技能技术要求的特性，对档案部门的干部实行行政干部和专业业务干部两条线管理。原则上由干部自主确定类别，一般要求档案馆的干部走“业务线”，档案事业部的干部走“行政线”。档案行政干部同全县其他干部一样定期县内交流，适时提拔重用；档案业务干部则依照国家有关干部的要求提升职称，享受相关待遇。通过建立公平合理的干部管理机制，改善人才成长的环境，提升干部政治、经济和社会地位，充分调动档案干部的积极性，促进档案事业的快速发展。

　　参考文献：

　　1、《中华人民共和国档案法实施办法》

　　2、《湖南省档案管理条例》

　　3、常办发[2014]14号印发《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》的通知