一、档案资源整合是社会进步发展的必然趋势

      1、档案资源整合是提升政府公共服务能力的需要。提升政府公共服务能力是新时期对政府工作能力提出的新要求。2013年，党的十八届三中全会提出，政府要加强各类公共服务提供，加大政府购买公共服务力度。做好公共服务，是全面正确履行政府职能的一项重要内容。政府公共服务能力的提升不是一个部门或一个单位的事情，而是政府整个运行管理系统的共同责任，档案部门当然也不例外。档案部门如果不能及时有效地整合好档案资源，就缺失丰富的原始信息凭证，可能造成党委政府决策工作不够科学，影响政府公共服务水平。2015年，党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展”理念，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是对中国特色社会主义建设实践的深刻总结，是对中国特色社会主义发展理论内涵的丰富和提升，是关系我国发展全局的一场深刻变革。在新常态下，科学整合档案资源就是“遵循经济规律的科学发展，遵循自然规律的可持续发展，遵循社会规律的包容性发展”。要不断创新，让档案资源更能够满足党和国家一切工作需要；要全面协调，让档案资源结构更优化；要追求绿化，让档案资源体系更具有绿色低碳循环发展趋势；要积极开放，让档案资源更有效发挥作用；要强化共享，让档案资源更好参与经济发展和社会保障服务。

       2、档案资源整合是保障民生利益的需要。满足人民群众日益增长的档案需求是档案部门的职责所在，服务是档案工作永恒的主题。档案资源是档案部门工作的根基，加强档案资源整合建设是更好地服务人民群众档案需求的一项重要举措。2007年，国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，强调要把做好民生档案工作作为档案部门贯彻党的十七大精神和落实科学发展观的战略举措来抓。2011年，国家档案局第9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（以下简称“9号令”）提出“建设覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系”，有效推进了档案资源建设。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》），又明确提出“要建立健全覆盖人民群众的档案资源体系”，“重视做好民生档案工作”，“科学整合档案信息资源”，“支持和鼓励打破部门和条块分割，整合同一单位内不同部门、同一地区各档案馆（室）及不同地区档案馆（室）的档案资源，推动档案资源科学配置和高效利用”。这充分说明，档案资源整合非常重要，人民群众需要档案维护切身利益，档案必须发挥保障民生的作用。但是，从常德市目前的情况看，人民群众查档难、查结率低的问题极少情况是因为他没有相关档案，大多数情况是因为与群众密切相关的民生档案资源过于分散，查阅难度大或者无从查找。档案资源整合可将各部门各单位的民生档案集中统一保管，合理利用可以满足群众“一站式”查阅需求。

      3、档案资源整合是档案工作自身发展的需要。

      随着社会发展，档案工作也需要不断自身发展完善，跟进时代发展步伐。新形势下，档案资源领域在拓展延伸，档案馆功能定位在创新变化，档案服务方式和手段在多元化，这些都为档案工作提出了新要求，要大量丰富的档案资源作后盾、作基础。受传统档案管理模式和档案管理意识的影响与制约，长期以来，大多数综合档案馆只注重接收反映党务和政务工作的文书档案，而忽视了其他种类和载体档案资源的接收和征集，致使档案馆馆藏资源总量虽然在上升，但是档案门类较为单一、结构不合理，档案资源仍处于比较匮乏的状态。档案资源整合可以类聚、重组各种门类和各种载体的档案资源，最大限度地优化配置档案资源，通过新的档案信息交换与共享平台的开发应用，形成一个新的效能更好、效率更高的档案资源体系，满足档案事业和档案工作不断发展的自身需要。

      二、当前档案资源整合存在的主要瓶颈问题

      要破解当前常德市在档案资源整合方面的瓶颈问题，首要找准理清存在的主要问题：

      1、专门、业务档案资源分散管理难于整合。一方面，一是长期以来，各类专门档案馆实行主管部门管理已经成为定式，如城建、房产等设置了专门档案馆，集中统一保管本地区产生该类档案。这些专门档案数量较大，利用价值较高，是经济发展和社会保障的重要依据，而因行业各自保管，成为国家综合档案馆在资源整合所缺失。二是部分部门和单位业务档案确定不向国家综合档案馆移交已经形成常态，如公安、检察、法院、国土、环保、民政、人社等单位业务实行自行集中保管体制，且在这些业务档案中有大量涉及民生的，人民群众利用需求较大，利用不方便，这种管理体制制约了国家档案资源的整合。另一方面，国家综合档案馆受接收保管职能的限制，大部分主要是保存党政机关形成的文书档案，各类各种专门和业务档案无法进行资源整合。2011年“9号令”出台后，对国家综合档案馆的档案接收范围作调整，扩大接收范围。2011年，国家档案局公布了《国家基本专业档案目录》，明确了对各类专业档案尤其是满足人民群众基本需求的档案，要加强监管。但是，专门、专业档案长期形成的管理定式和常态还是没有档案法律法规解除，档案资源整合的瓶颈问题仍然存在。

      2、档案移交接收工作滞后影响整合。移交接收工作滞后是指档案馆接收同期时间过长。《中华人民共和国档案法实施办法》规定，“设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满 20 年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交”。这意味着档案形成20年后才能归集到国家综合档案馆统一保管，而档案馆没有近20年的档案资源，国家档案集中地基——档案馆资源断层，难以发挥其现实作用。20年是一个不短时间，对于历史发展只是一瞬间，而对于一项建设、一种生物、一个人生却是很长的时间，它跨越了两个时代，可能在此期间事物已经老化死亡。现代社会讲求完美、速度、实效，档案资源整合也是一样，这才是档案资源建设协调发展。2014年，湖南省委办公厅、省政府办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出：“大档案、大数据、大平台、大服务”的档案工作思路，就是要加大档案资源建设，创新工作举措，全方位全覆盖的整合档案资源，积极主动为经济社会发展服务。

      3、档案馆库房容量严重不足制约整合。目前，常德国家综合档案馆库房容量不足问题比较突出，全市10个国家综合档案馆有9个存在此问题。如常德市档案馆建于1995年，建筑面积仅3340平方米，其中库房面积  平方米，现存档案资料总量55万余卷（册），平均每平方米达330卷（册），库容量已经饱和，许多档案资料无法上架规范保管，常德会战档案、常德细菌战档案、百姓家谱家训档案等地方特色档案资料征集接收受到制约。2009年，国家发改委、国家档案局启动“中西部地区县级综合档案馆建设项目”后，县级综合档案馆新建纳入国家建设项目，近两年库房容量将有彻底改变，但市级新档案馆仍然面临困境。此外，部分市直单位档案室容量也呈越来越紧张的趋势，保管条件也不达标，计划提前移交档案的单位，因市档案馆库房容量不足导致无法接收，只能继续分散保存在各单位档案室。

      三、破解档案资源整合瓶颈问题的对策

      针对我市目前档案资源整合工作中面临的瓶颈问题，我们认为要以“创新、协调、绿色、共享、开放”五大发展理念为工作思路，着力在创新上做文章，积极探索破解档案资源整合瓶颈问题新对策，不能纸上谈兵，一定要跨出第一步。

      1、坚持创新发展，解放思想，树立“大档案”理念。《实施意见》中明确提出“各级党委和政府要树立大档案、大数据、大平台、大服务理念”，这是档案发展的趋势，也是当前“互联网+”、“大数据”的时代要求。我们应根据社会发展趋势及实践要求，树立“大档案”理念，将分散的档案资源集中到国家综合档案馆统一保管，实行“多档合一”，实现档案资源的科学类聚和系统整合。一是要激活档案资源的合理配置。将各种门类和载体的档案集中到国家综合档案馆进一步规范保管，使社会物质文化和档案信息资源得到稳妥合理的配置，便于综合利用。二是要发挥好国家综合档案馆的公共服务功能。国家综合档案馆的一个重要功能就是“档案利用服务中心”，实行“多档合一”，可以达到行政上统一管理、业务上整体划一，可以利用档案资源更好地服务社会，方便群众，做到“进一家门，盖一个章，一站式服务”，避免利用者来回奔波，四处查找。同时，也能更好地提升档案部门的管理水平，密切与有关部门的和谐关系，走上公众化服务的路子。三是要充分发挥国家综合档案馆的安全保管功能。档案的规范化、科学化、信息化、制度化管理受客观基础影响，需要一定的保管保护条件和行政措施，国家综合档案馆和其他单位档案室相比，更有明显的优势。将各种门类和载体的档案集中到国家综合档案馆进行统一管理，可以充分利用档案资源，最大限度地对档案资源进行严格管理和安全保护。四是要利于节约财政开支和建设成本。坚持“大档案”理念，实施“大档案”建设，要求地方党委、政府把档案工作重点和高端技术集中到综合档案馆的资源建设和发展上，通过档案资源的优化配置使用，可以有效避免重复建设和投资。

      2、坚持协调发展，大胆探索，开创多种专业档案资源整合新模式。现行涉及专业档案管理的法规多达数10条，其中包括《档案法实施办法》、《科学技术档案工作条例》、《全国档案馆设置原则和布局方案》等档案法规，这些法规确定了专业档案按专业实行集中统一管理的原则，因而地方对专业档案实行“条块”管理体制已常态。从社会进步发展的角度来看，这种管理体制既有其合理性又有其不合理性。目前，要对这些法规进行修改需要进行全面考量和论证，不是一个简单的事情。所以当前档案行政管理部门应该在继续执行这些法规的同时，探索创建多种档案资源整合新模式。以常德市档案局为例，一是在相关专业档案馆保存其所产生或收集的专业档案的前提下，将专业档案电子目录或全文数据接收进市数字档案馆，实现电子档案资源的整合。这一模式主要针对城建、房产、环保、民政等专业档案馆容量目前较充裕的单位或部门。通过电子档案资源的整合，市档案局可以清晰准确的了解各专业档案馆馆藏现状和管理情况，能够有针对性的开展专业档案工作指导。二是通过与相关专业主管部门协商，在兼顾主管部门工作需要的同时，将专业档案实体集中到市档案馆统一保管。这类专业档案所有权仍属于各专业主管部门，由市档案馆提供库房或安排专门的档案管理员代管。这一模式主要针对一些档案库房容量不足、专业档案查阅量大、与民生关系密切的市直单位或部门，如人社局、不动产登记中心等。以常德市为例，市人社局档案室现存医保、社保、专业技术职称评审、公务员录用审批等专业档案20余万卷，并以年均2万余卷的速度增加，现有库房容量严重不足，全年受理查阅1.5万人次左右。市不动产登记中心档案馆现存市本级房屋所有权登记档案35万余卷，土地使用权登记档案30余万卷，全年受理查阅近4万人次，9万卷次，且档案多处存放，查阅不便。这一模式可充分利用市档案馆的专业优势、保管保护条件优势、社会认可优势，同时兼顾这些部门的工作需要；又为群众查阅利用档案提供极大便利，许多涉及民生的档案可在市档案馆“一站式”查结；其次通过档案实体的集中统一保管和档案信息资源的整合利用，可以让档案更好地为市委、市政府中心工作服务；再次可以打破目前部分单位档案室建设上各自为政、多头建设的恶性循环，也可优化、整合档案管理人员，节约财政资金，避免重复建设和公共资源浪费。

      3、坚持绿色可持续发展，拓宽渠道，加强馆藏档案资源建设。档案资源是档案部门可持续发展的基础，开展档案资源整合，始终离不开档案资源建设。档案行政管理部门要不断探索加强综合档案馆资源建设的新途径：一是开拓主渠道。通过现有的接收制度，用好用足现行档案法律、法规、规定，把分散在机关、团体、企事业单位和其他组织的档案移交接收进综合档案馆。要坚决杜绝拒交、迟交和瞒交现象发生。要因地制宜，在坚持“档案到期移交”的前提下，灵活执行移交期限，必要时可提前接收档案。《档案法实施办法》明确规定，已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。《实施意见》提出“各部门各单位要认真做好向国家综合档案馆移交档案的工作，做到应交尽交，鼓励提前移交”。根据以上相关规定，结合目前常德市部分单位档案室容量严重不足、保管保护条件较差的现状，市档案局可以协商这些单位，将这些单位的部分档案提前接收进市档案馆，实现集中统一保管，在利于档案资源整合的同时，既缓解了部门档案室的存放压力，更好地集中当前资源保管档案室现有档案，又便于利用市档案馆的专业优势，妥善安全保管提前进馆的档案。二是疏通支渠道。要加快档案信息化建设步伐，加强数字档案馆建设，同时，进一步加强电子文件归档管理，逐步建立丰富、完整的数字档案资源。三是开辟新渠道。9号令规定“经协商同意，综合档案馆可以收集或代存本行政区内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案，也可以通过接受捐赠、购买等形式获取。”据此，市档案馆将综合利用相关资源，通过征集、购买、接收捐赠、接收寄存等形式不断夯实馆藏档案资源，尤其是涉及民生的或者反映常德特色的重要档案资源。

      4、坚持共享发展，与时俱进，积极创建数字数据资源整合途径。《实施意见》中明确提出“各级党委和政府要树立大档案、大数据、大平台、大服务理念，支持档案部门把对国家和社会有用、对存史资政有益的数字数据进行归档管理，逐步建立全社会共同参与的数字数据归档体系”。这一归档体系的建立，正好可以弥补档案实体形成20年后移交国家综合档案馆所带来的档案资源整合滞后。近两年，常德市档案局解放思想，与时俱进，以“功不在我、成事有我”的胸怀初步探索出了一条符合常德实际的电子档案资源整合之路。一是做好馆藏存量档案数字化工作，夯实电子档案资源整合基础。市档案馆一直紧跟国家和省档案局的工作部署，加大投入，持续推进常德市数字档案馆建设，确保此项工作继续走在全省前列，为推进电子档案资源整合奠定基础。今年5月，市档案局档案数字化二期工程顺利竣工验收，馆藏存量档案数字化率进一步提高。接下来，市档案馆将进一步清理重要的、需要数字化的存量档案，基本实现馆藏重要纸质档案全部数字化。二是做好增量纸质档案数字化工作，积极搭建数字资源共享平台。为将电子档案资源整合纳入党委、政府重要工作，市档案局牢牢抓住“智慧常德”建设契机，根据《常德市政府数据资源共享管理暂行办法》（常政办发[2016]18号），按照“全国一流、湖南标杆”的标准，主动作为，认真制定政府数据资源归档与整合的制度和标准，指导全市电子档案归档与资源整合工作，积极参与制定数据资源安全管理制度，使档案部门成为全市信息资源的主导者之一。三是做好电子文件归档工作，实现电子档案资源整合。通过努力开展《归档文件整理规则》（2015修订版）宣贯工作，将电子文件归档工作纳入档案业务指导和行政执法检查的重要项目。2018年起，常德市档案局将通过数字化档案网上管理系统，逐年将部分市直行政事业单位的电子档案目录和全文接收存入市数字档案馆，同时，针对部分没有开通政务内网无法连接数字化档案网上管理系统的单位，采取给定标准、光盘接收的形式将电子档案数据接收进馆，再借助市直及各区县（市）政务内网的联通，实现全市电子档案资源整合、信息共享，同时，条件成熟时接收整合市直单位专业电子档案，在全市范围内实现档案大平台、大数据。

      5、坚持开放发展，突出重点，科学配置馆库人财物资源。要将部分专业档案实体纳入市档案馆集中统一保管，必须有充足的库房空间和一定数量的专业的档案管理员。因此，要搞好档案资源整合，必须科学合理配置好相应的库房资源和人力资源。以常德市档案局为例，一要优化配置库房。按照《意见》中明确提出的要扎实推进各级国家综合档案馆建设的有关要求，目前，常德市档案馆新馆建设已纳入常德市“十三五”重大项目规划。根据《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》，常德市档案馆新馆将按照综合档案馆“五位一体”的要求，建成面积达标、功能齐全、安全保密、服务便捷的档案安全保管基地、爱国主义教育基地、档案利用服务中心、政府公开信息查阅中心、电子文件管理中心。但是建立新馆只是第一步，只是基础，要实现档案资源整合，还要优化配置库房资源。要在新馆规划过程中，坚持开放发展理念，将市直部分专业档案馆（室）纳入统一建设规划，为档案资源整合奠定基础。要综合专业主管部门意见，库房配置要科学合理，要具有前瞻性，要符合可持续发展理念。遏制目前在档案馆（室）建设上各自为政、多头建设、资源浪费的恶性循环。二要合理安排人员。相关市直单位可在文书档案提前移交市档案馆或专业档案委托市档案馆代管的情况下适当减少本单位档案管理员。市档案馆可以参照《地方各级档案馆人员编制标准》，结合实际，在不增加编制人员的基础上，通过接收部门削减的档案管理员，积极培育常德档案人才市场，聘请具有档案从业资格的劳务派遣人员等方式合理配备市档案馆档案管理员，以适应档案资源整合的需要。以常德市为例，目前市人社局专业档案20余万卷，有档案管理员32人，市不动产登记中心专业档案65万余卷，有档案管理员110人。如果这两个单位的专业档案全部由市档案馆集中保管，通过利用市档案馆的专业优势，合理安排，可减少档案管理员数量，节约财政资金，还可大大提高工作效率。

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