1. 档案违法惩戒的定义概述 

      1.1 档案的定义

      自上世纪中期开始，我国档案学界就一直在不断探讨档案的定义，直到1987年9月5日公布、1988年1月1日实施的《中华人民共和国档案法》诞生，才对档案的定义有了一个比较一致的认识基础。该法称：档案“是指过去和现在的国家机关、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史纪录。”根据档案现行最新定义规定，档案是社会组织或个人在以往的社会实践活动中形成的具有清晰、确定的原始记录作用的固化信息。档案的原始记录性是他的本质特征。这是档案之所以是档案而不是他物的根本所在。

      1.2 档案违法行为

      档案违法行为，是指故意或者过失违反《档案法》的，以档案或档案保护设施等为侵害对象的，侵犯国家和社会的以及公民和法人档案权益的，造成档案损失或其他危害结果的行为。是违反相关档案法律规定的具体行为。它不光有其他所有违法行为的特征，也包括很多单独的有明显区别的地方。一旦违反了有关档案的强制性规定，并且行为主体存在主观过错，侵犯档案法律法规所保护的档案关系的这种行为便构成了档案违法行为。

      根据违法行为侵害对象的不同，档案违法行为的危害大致分为三类：一是档案的真实性和完整性；二是法定的档案所有权；三是档案工作秩序。

      1.3 档案违法惩戒

      “惩戒”一词，在字面上有惩罚与警戒两层意思，现代汉语的意思是“通过处罚来警告”。惩戒档案违法行为，能够遏制违法行为再发生，保护档案的完整与真实以及法定的档案所有权，并且维护正常的档案工作秩序。

档案违法惩戒的两个主要手段是档案行政处罚和档案行政处分。通过这两个手段对违反档案法律法规行为的法律关系主体实施处罚，以此达到保护档案信息安全，保障档案权益不受侵犯，维护正常档案工作秩序的目的。

      2. 实施档案违法惩戒的意义

      2.1 保护法定档案所有权

      国家、集体、个人是我国目前档案法律制度发展形成的三个所有权主体。国家对这三类档案所有权会提供保障。对国家、社会具有保留意义的档案，无论是上述提到的哪一类所有权权属，所有者都需遵守颁布的现行《档案法》里的规定，不得为了谋取利益而转让、买卖档案。违法者会受到档案违法惩戒的处罚。所以，档案违法惩戒能够对法定的档案所有权提供必要的法律保护。

      2.2 维护档案工作秩序

      档案工作的主要内容有收集档案、保管档案、为社会其它工作提供利用档案，是一类为其他工作专门提供信息支持的工作。而档案工作秩序，是指各项具体工作在档案工作之间的相互联系。良好的档案工作秩序，主要的作用体现在两个方面：一是保证档案工作的高效、高质保证；二是顺利衔接档案工作与科研。所以，档案工作人员应该在工作过程中高度重视维护档案工作秩序。

      2.3 实施“依法治档”的重要保证 

      在20世纪80年代末“依法治档”的概念被提出，它的内涵存在很多不同的解读。“依法治档”不仅仅是提出来的依法治国理念一个很好的具体实践做法，更是法治国家档案事业是否成熟发展的重要标志。

      但凡发现有违反法律规定的公民和组织，档案执法部门均可履行自己的职责对其实施惩戒。这样便使得其他的档案工作者能够自觉遵守法律规定，做到“依法治档”，同时也有助于减少档案违法行为的发生，更是在实现“依法治档”中的两个目标：一是能够科学地参与档案工作；二是合理维护档案社会关系。

      档案违法行为如果没有违法成本，就势必无法得到遏制，因此必须要有档案违法惩戒。“依法治档”的目标自然难以实现。所以说，想要实现“依法治档”，档案违法惩戒是必要保证。

      3. 我国档案违法惩戒的现状

      3.1 出台的法律文件

      20世纪80年代，我国开始了大规模的立法工作，到现在已经历经近30多年，大部分法律法规得到了完善和修正。而以《档案法》为核心的档案法规体系也已基本形成。档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章法律文件共同构成了目前的档案法规体系。

      目前在整个数据库中含有档案内容的有28部法律文件，而这里面只有《档案法》和《会计法》中拥有档案违法惩戒内容。余下只有《中华人民共和国公证法》、《中华人民共和国种子法》、《刑法》有档案违法惩戒条款，因此我国仅有五部法律法规含有档案违法惩戒内容。

      3.1.1 行政法规层次

      目前在整个数据库中含有档案内容的75部行政法规，其中专门针对档案事务的行政法规有3部。含有档案违法惩戒内容的只有《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）一部，其余含有档案内容的行政法规中，档案条款没有关于档案违法惩戒的内容。

      《实施办法》中有关档案违法惩戒的内容是对档案法律体系核心中《档案法》相关内容的补充和具体，通过《实施办法》更有利于《档案法》的贯彻施行。

      3.1.2 地方法规层次

      在地方档案法规中，共有92部是关于档案事务的。其中，省级档案法规是最为健全的，可见每个省份都是非常重视档案管理事务发展的。目前，我国34个省份都制定了地方档案法规。但由于政治经济制度背景的不同，台湾地区的《台湾地区档案法》、香港的《公开资料守则》、澳门的《档案管理制度》和我国大部分地区还是存在着较大差异，所以不在本文讨论范围之内。

      3.2 采取的措施

      法律自身所能发挥的作用是较为有限的。在国家机器的支持和支撑下，执法极大地发挥了调节社会关系、维持社会秩序的作用。以法律的作用而言，违法行为的发生一旦出现，执法部门只有做到有法可依，执法必严，才能有效遏制违法行为。在目前，档案管理部门具体来说主要采取了两项措施：

      3.2.1 档案行政执法

      法律赋予了行政管理部门行政执法权，同样包括档案行政管理部门的行政执法权。而档案执法部门就是通过这种方式来履行自己的职责。通过档案行政执法工作作为基础保障工作，从而更加顺利的实施档案违法惩戒。

      档案行政管理机关是实施档案违法惩戒的主体，主要参与的工作便是组织和参与档案行政执法工作。从组织结构上看，我国在各个行政层级都有专门处理档案违法案件的事务部门。拥有这样的组织结构和行政机关设置，在一定程度上保证了档案违法惩戒公平、公正的发展。

      3.2.2 档案行政执法检查

      我国的一项重要法律监督制度便是执法检查。执法检查的主要目的是发现并解决一些执法过程中执法人员遇到的问题，还可以发现目前一些不完善的法律内容。执法检查的主要流程一是组建执法检查组；二是通过实地调研等方法，找出存在的问题并分析原因；三是根据经验发现提出整改意见。

      近年来，我国档案工作者将众多实际案例所积累的成功经验进行了汇总，并通过合适的形式，传达到各个档案部门。使得全国档案部门之间有了横向交流，大大提高了我国档案违法惩戒的总体水平。

      3.3 取得的成效

      3.3.1 维护档案法律权威

      通过法律的手段对违法者进行惩罚，不仅能够为社会带来公平公正，而且能够在全社会起到“普法”的作用，这些巨大的社会正面效益，都有利于维护档案法律法规的权威。

      3.3.2 提升档案部门社会地位

      长期以来，档案部门在社会上的影响并不大，普遍觉得档案部门发挥不出明显的作用。相反，档案部门在社会生活中不光肩负着重要职责，更是一项政府的职能设置。但档案部门在社会公众上地位不高的事实是公认的。

      通过档案管理活动的开展以及查处档案违法案件，并且向社会公布，让人们看到了作为执法部门的档案行政管理部门的积极作为。同时，档案行政管理机关也要考虑自身的形象，在责任意识上努力增强，努力改变一些不利于违法惩戒工作的消极因素。现在的档案部门已经通过行政执法，查处违法案件等方式，极大的提升了自身的影响力。

      3.3.3 遏制档案违法势头蔓延

      通过实施档案违法惩戒以获得的效果是“遏制档案违法行为的再次发生并且最大限度的维护正常的档案工作秩序”。档案违法惩戒具有一个很好的社会效果便是通过对“个体”的惩戒，却能够警示包括全社会范围的“群体”，向大众传递出这样的信息：如果想要保障个人档案权益，就必须严格遵守相关法律规定，不然必定要承担法律后果。

      伴随着我国的法治建设越来越健全，档案法规体系在不断完善，档案行政工作的效率也在不断提高。在此条件下，从个体层面的利益导向到社会层面的效应积累，有效地促进档案违法惩戒目标的实现。

      4. 我国档案违法惩戒存在的问题

      4.1 相关法律条款内容不严谨

      尽管档案法律规范性文件里均明确了档案工作的强制性规定，但并没有明确可以执行的措施。这充分说明了已经制定的法律内容存在不严谨之处。严重影响了档案的法律效力。而产生这种现象的原因在于制定档案违法惩戒工作缺乏统一性。应当通过对规范统一性的指导，促进形成规范性法律文件的内在一致性，同时也不会与《档案法》和《实施办法》相抵触。

      立法上的缺陷会影响到执法领域以及执法效果。除此之外，立法上的不规范还可能造成诸如执法者自由裁量权过大、同一性质的档案违法行为由于实施惩戒部门的不同而失去法律一贯的人人平等、公平、公正的原则。

      4.2 执法环境的因素影响

      任何工作执行的前提都是以大环境为基础的，思想观念尤其重要。当前可从两个方面来分析：

      （1）内部：档案工作者执行力不强

      从各级档案行政管理部门的管理层到档案员，都没有真正从思想上树立起依法治档的观念，久而久之，档案行政管理部门的行政执法者思想上达不到足够的重视，皆认为该项工作可做可不做。而需要遵守档案法律法规的工作者在长时间内未通过接受执法、接受处罚等形式的警醒，导致工作态度不认真，不管不顾档案相关法律的违背，知法犯法。

      （2）外部：社会档案意识和法制观念淡薄

      档案执法依法治理会受到社会外部环境的巨大影响。不得不承认，我国与欧美国家相比档案意识还是十分薄弱的。暂且不说是否有很多人知道这个档案法，更是不懂得利用档案法律法规来维权。社会档案意识和法制观念的淡薄，使得想要进行档案行政执法的过程缺少了良好的执法环境氛围，这种情况下依法治档只能成为一句空话。

      4.3 执法依据不够完善

      (1)《档案法》存在硬伤

      《档案法》是我国档案领域的“母法”。1987年颁布，1996年修订，随后便没有大的变动。随着社会主义经济的发展，最先颁布的《档案法》里面，条款已明显无法适应现在档案工作的需求。而《档案法》里面存在的硬伤，主要体现在行政处分的实施、违法行为发生地、法律条款不具体、不明确等方面。

      （2）档案立法存在空白区

      尽管我国正在进行档案法规体系的建设，效果也还可以。但档案立法依然存在空白区。仍然需要法律依据来解决现实中很多问题。这充分说明相比于现实中档案工作的实际需要，我国的档案立法工作严重滞后。

      （3）档案法与其他法律法规存在冲突矛盾

      任何法律都不能违反《宪法》。除了与《宪法》保持一致以外，与别的但凡我国制定设立的法律法规也要保持一致，不能有冲突矛盾，而且这样也利于整个法律框架的建设和完善。但是，我国现有档案法律法规与现行的许多别的法律法规却存在冲突矛盾这一问题。

      （4）档案法律在执法程序、规范上不明确

      众所周知，法治、公平、公开、效能和程序正当是现代行政执法的基本原则，其中程序正当可以说是实现法治、公平、公开和效能的重要保障。用正当的程序来执行档案法律，是执法人员公平执法的一种体现。大部分档案行政法律法规都是从实体方面规定，而程序方面的规定确实很少，这是目前我国法律体系的一个特点。因此导致档案行政执法人员在进行行政执法工作时出现许多疏漏。

      4.4 执法水平偏低

      即使到现在，社会民众大部分一听到档案部门，都认为他们是文化部门，而并非是行政机构、执法部门。从事档案的工作者也未能正确认识到问题所在。总认为档案保护以及档案编研才是档案部门的核心工作。除此之外，由于档案行政执法人员投入到档案行政执法研究的精力有限，即使档案部门经常组织培训，但并未从根本上树立起档案部门是执法部门的观念，因而执法不严，执法不规范等问题也时常在执法过程中出现。

      4.5 执法队伍建设滞后

      目前，省级部门设置了省档案厅，市里设置有市档案局，县级也设有相应的档案执法机构。但是，由于绝大多数执法人员并非科班出身，不具备相应的专业背景，导致能够具有法律专业背景或者从事法律工作的专业人士更是少之又少。

受当今信息化时代的影响，提供档案信息服务的要求越来越高。 在档案行政执法工作人员招录上，主要是采取笔试与面试相结合的选拔方法，在选拔的资格方面，具备法律专业常识也是非常重要的一项规定。与别的专业部门的对比，如公安局、法院、财税局等，招人时显然专业要求没有那么严苛。笔者认为，档案部门对于专业人才的渴求以及对执法队伍的建设意识在选拔和招录过程中要更加具体、明确化。

      5. 完善档案行政执法与违法惩戒的对策

      5.1 完善档案法规体系

      5.1.1加快法律法规的建设完善进程

      尽管我国已经先后几次废止了一些与现行法律法规抵触的档案法律法规，但即便如此，依然存在一些法规之间的矛盾。因此，加快档案法律法规的修订的步伐，通过执法与立法，及时发现法律执行过程中存在的问题，加之以反馈到立法层面，进行法律法规的修订，最终通过档案行政执法来检验档案立法方面存在的不足才是当务之急。

      5.1.2 做好档案立法补充

      在很多方面，档案法律法规在立法方面仍然存在一些空白区。虽然这些规范性文件的效力以及法律效力不如《档案法》，但在实际的执法工作中许多规范性文件更有实际操作性。在为了弥补档案立法空白的工作上，制定配套性的法规及规章，可以有效的促进档案事业的发展。

      5.1.3 树立有关档案立法的创新观念

      制定法律法规者的观念可以决定许多法律的内容和施行力度。尊重立法的客观规律，以此作为前提，在档案立法的技术上多做努力，作为立法工作必要的内容，促进档案立法的良性发展。我们必须清楚的认识到，任何一种权力都有被滥用的潜在危险。潜在危险一旦变成现实，立法权这样巨大的权利，便会影响整个法律法规的制定和实施。更进一步会影响档案违法惩戒的立法执法。

除上述之外，我们必须树立立法观念，遵守立法原则，从源头上避免立法领域的专制，保证所立之法的公平公正。

      5.2 提高社会档案意识和法律意识

      5.2.1 加强普法宣传

      只有先知法，才能谈懂法、守法和用法。《档案法》自颁布实施已经有30多年，无论从哪个方面看，它的影响力都是有限的。关于《行政法》、《环境保护法》等常见的法律法规或许会被很多人想到，但大部分公众却不知道《档案法》。档案行政执法难的部分原因也是由于公众环境的薄弱。因此，加大档案法律法规的宣传力度，让社会对档案行政执法工作产生更大的认同感，是执法工作顺利进行的有力助手。

      5.2.2 切实增强公众的档案意识

      增强公众档案意识的根本途径之一是通过提供利用工作，体现档案价值。社会档案意识的形成来源于档案在社会上的作用，而提高社会档案意识的根本途径是提供利用工作，切实做好档案提供利用工作，把一些档案中隐藏的信息提供给社会其他工作需求者，最终能实现档案的社会价值。

      增强公众档案意识的根本途径之二是缩小公众与档案的距离。如何使公众认知到一个事实即档案是社会的共同财富，通过法律渠道利用档案是每个公民的权利。通过将档案所包含的信息更多的展示在社会公众的面前，发挥“档案信息联络员”的作用，然后做好自己的本职档案工作，才能促进档案执法的顺利进行。

      档案工作者与广大社会用户的良好互动可以提高公众档案意识。如果公民能通过几次卓有成效的体验来认识到档案工作的重要性，那么久潜移默化的提高了公众的档案意识。

      5.3 规范与健全执法体系

      5.3.1 规范档案执法程序

      许多档案工作者，由于受传统思想的影响，并不重视执法的程序，导致在执法过程中，经常出现违反法定程序的事项。通过明确和理顺档案行政执法程序，得以保证档案行政执法的工作。为违法惩戒措施做好基础性的工作。

      (1)监督检查

      监督检查是种重要的行政权力。从阻力中可以反映出行政监督检查的效果。档案监管部门可以从各地已经归档的档案项目中抽取进行调研，发现在档案行政执法过程中出现的空白区域，在这里面找到档案工作中较为薄弱的地方进行弥补改正。

      (2)行政处罚

     档案行政处罚应当由六个环节组成：立案、调查、行政决定、期限和送达、行政执法档案归档。

     5.3.2 建立健全执法机制

     设立清晰明确的目标，明确各项任务的责任领导、单位和完成时限，按照目标导向制完成任务。

     对于档案行政执法人员，奖惩分明是提高工作效率以及增进法律法规工作进程的重要措施。将执法质量和效果与年度考核挂钩，使执法人员能在完成这项工作中始终保持一个较高的积极性。同时，对于档案行政相对人，在年底可以对当年的所有档案工作单位进行盘点，评选出优秀档案工作者或者优秀档案单位，创造并且优化良好的档案行政执法环境。

     5.4 加强档案行政执法队伍的建设

     5.4.1 加强业务培训和资格管理

     对档案行政执法人员的培训与教育务必要起到足够的重视。档案行政管理部门通过执法的过程，要做到发现问题总结经验，不断改正失误，使执法人员和执法水平都更上一个台阶。实行严格的资格管理制度，与提升业务水平是同样重要的。还要加强组织管理。对执法人员实行严格的资格管理制度，监督并定期考核，始终保持档案执法队伍的专业性。逐步建立健全业务培训资格管理制度，持续监督和反馈相关的执法工作。

     5.4.2 规范职业准入和考核

     档案行政管理部门应该采取相应措施，提高职业准入门槛。因为档案管理工作是一项服务于全社会大众的基础辅助性工作。增加招录的成本投入，制定相关职业准入机制，引进一批高素质的档案行政执法人员。除了这个行业专业人才的引进之外，还要对执法人员进行定期考核，实施考核准入、考核淘汰制度。通过考核的人员可以参与档案执法上岗，而未通过考核的人员便不得参与档案行政执法工作。

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