摘  要：2019年，笔者以档案法制建设为视阈，调研了株洲市检察院机关近10年档案资源开发与工作，调研发现档案资源开发利用工作与档案科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等工作紧密相关、协调发展，同时也存在不足，需要从档案立法、档案执法、服务司法、档案普法等方面持续努力。

关键词：档案资源开发；档案利用；检察机关；档案法；法制建设

1、档案法制建设视阈下检察档案资源开发现状

自1983年制定《机关档案工作条例》、1987年颁布《中华人民共和国档案法》、1996年实施《中华人民共和国档案法实施办法》以来，检察机关档案资源开发利用工作在法制轨道上日益进步。近10年，株洲市检察机关强化档案法制建设，并以创建湖南省机关档案工作规范化管理“省特级”单位为契机，在检察档案资源开发方面取得了一定成绩。

1.1档案立法为检察档案资源开发提供了规范指引

1983年之前，株洲市检察机关则以开展档案资源开发利用工作，但全市两级检察院档案资源开发利用的种类、数量、质量、重点存在一定差别。自《机关档案工作条例》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》等全国性档案法律法规颁布和修订，上级检察机关诉讼档案管理等相关制度完善，均为株洲市检察档案资源开发利用提供了规范指引。一是开发重点更为统一。近10年，株洲市检察机关依据相关档案法律法规及相关规定，将档案资源开发重点统一转移到档案目录资源开发、诉讼档案资源开发、档案数字化等领域，占了开发时间和人力的85%。二是开发方式更为规范。株洲市检察机关以分管院领导为组长，以各单位办公室为龙头，组织档案员、信息专干、宣传专干、政策研究干警、执法办案骨干，对诉讼档案、音像档案、文书档案进行合作式开发。三是利用方式更为便捷。株洲市检察机关对库藏所有档案资源、档案开发成果均进行了电子著录，如文书档案著录到文件级、每一张照片档案均有独立的目录，所有档案及编研成果的检全率和检准率均为100%。 

                   图1：各类档案开发时间及精力分布图             图2：各类档案用房面积（单位为平方米）

1.2档案执法为检察档案资源开发改善了工作环境

近10年来，经济社会发展为各行业发展提供了扎实的经济基础，但是基础夯实程度不一。为进一步改进档案工作，株洲市检察机关单独或联合株洲市两级档案局开展检察档案执法检查，以执法检查为契机，提高检察机关领导对检察档案资源开发工作重视，为改善株洲检察机关档案资源开发条件作出了积极贡献。一是档案专业用房较为齐备。株洲市检察机关各类档案用房总面积达3544平米，各单位均配备了档案员办公室、档案库房、档案整理室，其中10个纸质档案库房均安装了温湿度控制仪和自动灭火装置；株洲市检察院与8家县区级检察院建成了“省特级”荣誉室与电子检索室,3家单位配备了音像档案库房。二是数字化设备日益完备。通过档案执法检查，促使株洲市两级检察院均配备了高速扫描仪和图片处理整合软件，配备档案专用计算机15台，专用服务器1台。三是信息化条件改善明显。株洲市内8家检察院配备了档案管理软件，占80%，档案软件配备率在全省14个市州检察机关工作位居第二；其中有5家单位配备了网络版档案管理软件，占50%。

               表1：株洲市检察机关档案工作代表性基础设施配备情况

1.3公正司法为检察档案资源开发创造展示平台

众所周知，公正司法则要求政法机关严格按照“以事实为依据，依法法律为准绳的原则”执法办案。根据法律公开性原则，各种法律公开于网络、书刊上，而案件事实则往往记录于案件档案之中。近年来，株洲市检察机关以公正司法为载体，充分展现检察档案资源开发价值。一是为领导决策提供详实资料。株洲检察机关加强档案资源开发利用，主要开发了检察工作报告集、案例汇编、主要法律文书汇编、先进人物事例、大事记、会议简介、组织机构沿革、检察制度汇编等15种档案编研材料。近5年，全市检察机关两级院领导查借阅各类档案资源开发成果455人次，占检察机关干警查借阅同类档案的27%,为两级院安排部署检察工作提供了详实准确的资料。二是为执法办案提供先进经验。近10年来，株洲市检察机关以创建档案工作规范化管理“省特级”为契机，两级检察院均建立了文书、诉讼、检察技术、会计、科技、实物、音像、电子等八大类档案资源，并加强目录开发，且将库藏所有档案目录输入档案管理软件或专业的ECEL表格，检察干警查询相关档案的查全率与查准率均为100%；同时，加强开发大要案件的诉讼档案，为查办相关案件提供了优秀“样板”。三是为机关管理提供有益借鉴。株洲市检察机关以集中开发和利用检察档案资源为契机，不断总结单位工作先进经验和做法，并为创建文明单位、科技强检单位、模范检察院、先进基层院等方面提供了大量经验做法，得到了院领导、各内设机构负责人的一致认可，并将档案信息资源开发纳入基层检察院评先评优体系。

表2：株洲市检察机关近5年档案资源开发利用部分情况

1.4守档案法为检察档案资源开发打牢了发展根基

法律的价值在于实施，而法律的实施前提需要适用对象最广泛地知晓、运用和遵守，即守法。近年来，株洲市检察机关以守护档案法为契机，为开发档案资源打下了较好基础。一是档案法宣传凝聚开发合力。近10年来，株洲市两级检察院大力宣传《机关档案工作条例》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》及检察院诉讼档案三项规定等检察档案管理相关规章制度，并将相关法律条文展示在档案工作区域显眼位置，9家创建省特级单位的检察院均开展了档案法律法规宣讲课，受众达1000余人次。目前，株洲市检察机关干警均知晓档案法律法规，并支持档案资源开发利用工作。二是档案法运用畅通开发路径。检察档案资源开发是检察机关一项重要工作，株洲市检察机关充分运用档案法律法规中关于档案资源开发利用及相关条款，广泛向个业务部门收集档案资料、征集具有较高价值的制服、老照片、奖牌等档案资料，在开发利用档案资源主题工作中，依照档案法律规定进行有序、有效开发和广泛利用。三是档案法守护推进开发行稳致远。在全面推进依法治国大背景下，每一项工作只有在法律框架下才能健康有序发展，作为政法机关工作重要组成部分，检察档案资源开发更是如此。株洲市检察机关全体检察干警共同遵守档案法律法规，严格按照档案法律法规生成、收集整理档案，尊重并参与检察档案资源开发利用工作，为档案资源开发长远发展创设了积极条件。

2、档案法制建设视阈下检察档案资源开发不足主要表现

近10年，株洲市检察机关在加强档案法制建设下，推动检察档案资源开发方面取得了一定效果，同时还存在四方面不足。

2.1检察档案资源开发规范指引滞后于实践工作

检察档案资源开发过程中，发现具体法律条文不够完备，对其规范指引存在一定的模糊，主要体现在三方面：一是规范指引条文分散。关于检察档案资源开发的相关法律条文，分布在不同层级、不同单位的档案法律法规，没有专门的法律条文对检察档案资源开发工作进行集中明确规范。二是规范指引条款笼统。在《机关档案工作条例》和《中华人民共和国档案法实施办法》及上级检察机关档案管理相关文件中，均规定笼统，没有明确开发的责任、义务、深度、频度、广度。三是规范指引内容存在空白。株洲市检察机关在开发其档案资源工作实践时，经过实践确定了开发重点、开发方式、利用渠道，但是在具体的档案立法过程中，没有明确要着重开发的内容，对于大数据时代开发人员、利用手段缺乏具体的规定。

2.2检察档案资源开发工作环境落后于时代发展

目前，档案执法机制被搁浅，难以发挥其促进档案规范化管理、持续改善检察档案资源开发环境的目标，检察档案资源开发环境落后于大数据时代发展需求。一是档案用房配备不充分。经调研统计，在株洲市，有1家检察院的档案库房需要升级，有7家检察院需要配备音像档案库房，有7家检察院荣誉室需要改造升级。同时，株洲市检察机关档案数字化专业工作场所目前处于空白。二是现代化设施配备不齐全。株洲市检察机关虽然配备了高速扫描仪和图片处理整合软件，但是与档案数字化要求相比，高速扫描仪配备数量至少需要翻倍，图像处理软件需要30套，档案专用计算机还需要40台，专用服务器还需要增配9台，全市10家检察院的档案管理软件需要升级换代或重新配备检察档案管理软件。三是开发队伍综合素能不够高。2019年6月统计，株洲市检察机关档案工作领导小组的145人，同比减少2%；其中同时具备法律知识（含业务部门办案经历）和档案知识（含档案工作经历）的有11人，仅占7.8%；具备信息写作知识和档案知识（含档案工作经历）的有8人，仅占5.5%；具有写作和法律的比例稍高，约占25.5%；但是同时具备写作、法律和档案知识的仅占4.8%。

图3：检察档案资源开发队伍综合素能

2.3检察档案资源开发展示平台局限于检察系统

株洲市检察机关加强检察档案资源开发，服务司法实践，但目前局限于检察院内部，还存在三方面不足：一是服务地方党委、政府领导决策实践较少。株洲检察机关将档案资源开发利用的首要对象聚焦为本单位领导，主动为上级领导、同级地方党委、政府主要领导、同级政府机关主要负责人提供检察档案资源开发成果的做法较少。二是服务兄弟单位执法办案举措稀少。公正司法，政法委机关、公安机关、检察机关、法院系统、司法行政系统等单位干警居于执法司法的第一战线，株洲市检察机关开发了各类档案资源后，主要用于服务本系统、本单位检察干警执法把那，对其他兄弟单位干警执法办案的提供利用服务较少。三是服务人民群众覆盖面较窄。株洲市检察机关开发并发布了大量的信息，但是深度开发的诉讼档案资源成果，则在较小范围内提供利用，一般是相关案件当事人和办案律师，对于其他群众则提供利用的服务频度不够高、服务范围不够广。

2.4检察档案资源开发工作根基受限于内部环境

株洲市检察机关在开发检察档案资源工作时，主体工作根基主要受限于办公室或档案室。一是参与开发的人数较少。株洲市检察机关在开展检察档案资源工作中，存在重提供轻开发的情况，绝大多数检察干警在帮助收集、整理、移交检察档案工作比较认真负责，大多数干警（54%）反映积极参与具体的、核心的文字、视频等档案资源人数较少。二是参与开发的协同性较弱。株洲市检察机关开展档案资源开发，以档案员为主力，档案员基于工作经验和工作性质，进行档案编研工作，但是与刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼等检察业务工作要求存在差距，近一半的干警认为协同性一般或较差，在协同发展方面存在内容错位、时间滞后等情况。三是参与开发的积极性较低。株洲市检察机关成立了档案工作领导小组，负责统筹部署、具体开展检察档案资源开发利用工作，但在实际工作中，往往以档案员为绝对主力，在非档案部门干警中，75%的人开发积极性不够高，投入的时间与精力非常有限。

表3：非档案部门干警参与档案资源开发情况

3、档案法制建设视阈下检察档案资源开发不足主要原因

3.1档案立法发展规律使然

检察档案资源开发的具体法律条文之所以不够完备，主要有内外两个主要原因：一是档案立法内在发展规律所致。档案立法和其他门类立法一样，往往先从主要法律开始确立，然后逐步细化、完善到各个领域、各项工作的档案法律法规，检察档案资源开发的法律法规出台需要遵循这一立法发展规律。二是档案立法外在动力不足。近年来，新的档案法律法规出台或原有的档案法律法规修订，外界的焦点主要集中在档案法律法规体系完整性和先进性，对于档案资源开发工作中的检察档案资源开发在立法层面关注较少。

3.2档案执法机制暂时失灵

检察档案资源开发利用工作环境由多方面因素造成的，从档案执法角度看，主要有三方面原因：一是档案联合执法机制暂时失效。目前，全市党政机关调整完毕，但是档案局刚组建，相关职能没有明确，株洲检察机关没有联合株洲市档案局进行联合执法，缺乏通过内外合力引起领导重视，达到改善档案用房的契机。二是档案独立执法机制停滞不前。2018年，湖南省人民检察院各内设机构取消对基层院年度考核，全省检察机关对下指导和检察项目进一步压缩； 2019年，党中央明确今年为基层减负年，株洲市检察机关全面减少对下检查事项，档案执法检查暂时停滞，导致检察机关内部推进检察档案资源开发环境改善的手段乏力，档案设备采购举步不前。三是档案新执法机制尚未形成。在司法体制改革、监察体制改革、检察改革三重改革叠加背景下，检察机关将主要精力和物力用于“四大检察”“十大业务”的发展，对新时代检察档案执法机制关注不够多，导致难以调整优质的人才资源用于检察档案资源开发。

3.3检察机关司法特性影响

株洲市检察机关档案资源开发成果服务司法实践的平台不太广泛，从公正司法的角度看，主要是有其内在特性所决定的。一是检察机关工作中立性。检察机关作为政法机关的重要组成部分，在诉讼活动中占主导地位，检察机关与法院一样，独立行使检察权，工作相对独立。同时，司法的中立性要求检察机关公平公正地执法办案，因此开发检察档案资源首先服务本单位领导，更能促进其公平公正、客观理性决策。二是检察司法资源专属性。检察机关属于政法系统中“司法”机关，其档案资源和人才资源一样，专属于检察机关本身；同时，检察机关干警也是检察档案资源生产主体、检察档案资源开发的主题。因此，检察机关档案资源开发的成果往往主要用于本系统干警执法办案。三是诉讼档案资源保密性。检察机关的诉讼档案资源是检察机关最主要的档案资源，也是检察机关开发的重点和亮点，但是该类档案资源都是和案件相关，部分内容根据法律规定不能对外公开，因此除了案件参与人，原则上不对外公开。

3.4档案法守护基础薄弱

株洲市检察机关检察档案资源开发根基不够深厚、广泛，从守护档案法的视角看，主要有三个原因。一是宣传不够全。株洲市检察机关在开展档案法律法规宣讲过程中，将工作重点放在档案基础工作上，在档案资源开发工作方面的宣讲浅尝辄止，以至于大多数干警认为做好档案资源收集整理工作即可，开发档案资源这应该全部交由办公室或档案室负责。二是运用不够宽。株洲市检察机关共成立了10个档案工作领导小组，该领导小组主要是根据档案法律法规推进档案基础工作，运用法律促进检察档案资源开发方面的具体事例较少，运用档案法律法规促进其四项检察业务工作的实践较少，因此档案资源开发工作与检察业务工作协调性不够理想。三是贯彻不够深。株洲市检察机关在贯彻档案法律法规过程中，侧重于奖励重大档案项目，譬如创建“省特级”单位12人次（70.1%）、数字化档案室3人次（18.1%），但是在激励档案资源开发方面具体的举措较少，只有2人次，占比11.8%。另外，近10年，株洲市检察机关没有利用档案法律法规对任何单位或个人进行惩戒案例，对于不规范之处往往用口头提醒、口头批评、书面建议等方式处理。

图4：近10年株洲市检察机关开展档案专项嘉奖人次占比

4、档案法制建设视阈下检察档案资源开发对策

4.1加强档案立法工作，明确检察档案资源开发具体方向

检察机关应当利用熟悉法律、熟悉档案法、档案业务工作业绩突出等优势，加强档案法律法规制定，为检察档案资源开发提供更为明确的发展方向。一要加强总结汇报。检察机关应对本系统档案资源开发利用工作进行梳理，既要梳理法律条文不明晰等情况，也要梳理典型作法。同时，将相关情况向上级检察机关、单位领导、档案行政管理部门、立法机关进行汇报，形成广泛共识，确保全国性档案工作相关法律条文与检察机关相关法律的协调，构建完善的档案法规体系。二要完善档案法律法规。应积极推动档案利用专门法规的颁布，从微观层面对档案利用服务进行规范，从而更好地指导工作实践。上级检察机关可以在检察档案管理相关文件中，细化检察档案资源开发工作的责任开发方式、成果表现形式、成果应用、成果奖励等条款，并大力推进贯彻落实，以良好的实践成果促进全国、全省性相关档案法律法规的修订完善。三要强化顶层设计。以档案法规制度建设、档案信息化建设、档案开放利用和档案事业统计分析为切入点，开展档案事业发展战略及政策研究。检察机关要着眼检察事业长远发展和档案工作持续发展，广泛征求一线档案员及执法办案干警的意见，做好检察档案资源开发工作顶层设计，为档案资源开发工作提供较为明确的路线图。

4.2重塑档案执法机制，改善检察档案资源开发工作环境

档案的执法建设档案法制化建设的必要环节，依照法律要求对各项违法行为 和活动做严厉打击是档案法制化建设的核心性环节。要加强档案执法机制重塑和运行，通过档案执法检查和督促，进一步提升全体干警的档案意识，引起领导足够重视，投入必要的人、财、物等资源，建成符合大数据时代发展要求的检察档案资源开发环境。一是推进档案用房升级改造。要加强与档案局或地方党委办联系，以联合执法为手段，推动纸质档案库房、荣誉室等房间升级改造，配齐符合大数据发展要求的音像档案库房，加强机关办公用房调整，为株洲市检察机关档案数字化建设储备专业工作场所。二是加快现代化设备更新换代。株洲市检察机关要加强检察机关内部档案执法检查，要求各单位将档案现代化设施升级改造工作纳入年度预算，并以档案数字化工作要求为依据，采购足够数量、高性价比的高速扫描仪、图像处理软件、档案专用计算机、专用服务器；联系上级检察机关，推动全市检察机关全部采购并安装检察档案管理软件。三是提升开发队伍综合素能。要推进档案执法机制创新，吸引更多优质人才。要招录更多的档案学专业大学生进入检察机关从事档案工作，提升检察档案资源开发效率。要结合单位实际和司法体制改革的实际影响，改变招录原则，坚持定向招录原则，以保持队伍的稳定性。同时要加强岗位交流和岗位练兵，全面提升档案工作队伍开发利用检察档案资源的能力。

4.3聚焦公正司法服务，丰富检察档案资源开发利用平台

检察机关档案资源开发工作要着眼党和国家发展中心工作，紧密结合本单位重点工作，始终将服务为单位的公正司法放在首位。同时要不断拓展三大平台。一是打造服务领导机制。检察机关开展检察档案资源开发工作，要在服务好本单位领导决策的同时，在一定地域范围和时间期限内，主动向地方党政机关领导提供服务，扩大开发成果的影响力。二是打造服务办案共享机制。检察机关应充分利用政法机关搭建内部互联网络、政法与行政执法衔接网络的契机，将检察档案资源开发利用成果作为共享内容之一，为兄弟单位执法、司法提供有益借鉴。三是打造服务群众平台。检察机关在认真做好检察信息公开的同时，必须将公众私人信息的保护与档 案管理法制建设工作的开展紧密的结合在一起。应当充分利用检察开发日活动、检察信息公开网络，在线下与线上公布已解密的检察档案资源开发利用成果，为人民群众生产生活提供优质服务。

4.4巩固档案法律守护，夯实检察档案资源开发发展基础

检察机关要构建立体式的档案法规守护体系，为检察档案资源开发工作打造坚实的法制基础。一要加强宣传档案法规的全面性。要继续加强档案法律法规宣讲工作，在宣传收集整理、保管保护等基础工作的同时，要着重宣传档案法律法规关于档案资源开发利用工作的规定，引导广大检察干警积极参与档案资源开发工作。二要拓展运用档案法规的广泛性。检察机关要以档案工作领导小组为龙头，持续运用档案法律法规夯实档案基础工作，同时，要广泛运用档案法律法规指引和帮助检察档案资源开发工作、执法办案、检察办案等工作，推进档案资源开发工作与检察业务工作的深度融合，增强档案资源开发工作协同性和性价比。三要强化贯彻档案法规的彻底性。检察机关在要严格贯彻落实档案法律法规，要加大奖励重大档案项目，也要采取激励措施，鼓励并促进档案资源开发；同时，积极贯彻落实《档案管理违纪违法行为处分规定》，强化反向促进，从正方两个方面促进检察档案资源开发工作健康发展。