作者：蔡其荣

工作单位：娄底市档案馆

摘  要：推进国家综合档案馆（以下简称“档案馆”）事业治理体系治理能力现代化，重点、难点、要点、焦点集中在三个方面，一是档案馆事业治理主体能力素质现代化，二是档案馆事业承载主体馆藏现代化，三是档案馆事业社会服务功能现代化。要经过长期努力和艰辛探索，建立健全一系列的科学制度及其配套实施制度，使档案人具有高度职业自信成为社会广泛关注的精英群体，使档案业普惠社会成为大众追捧的热门行业，使档案馆拥有无尽吸引力成为公众聚集的重要场所。

关键词：档案馆事业 治理体系 治理能力 制度建设

习近平总书记指出：“经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。在全面建设小康社会的进程中，档案工作显得越来越重要。”

习近平总书记这一重要讲话，高瞻远瞩、内涵丰富。第一，档案是总结经验、探索规律、延续历史、发展事业的基础。档案必不可少。不是可有可无，也不是可要可不要，而是不能没有。无法想象，一项没有档案记录的事业，会是什么结果。那就是若干年后，自然形成“档案黑洞”。可以毫不客气地说：无论什么工作，没有档案，或者抛弃档案、离开档案，便会快速归“零”，滋生“零效应”；无论何种组织，没有档案，或者抛弃档案、离开档案，便会面临“快速消亡”的风险。第二，档案工作很重要。离开档案工作发展事业，意味着“单纯事业主义”，短期看似欣欣向荣的事业，长远发展必将受到损失。必须警惕，这种损失，是无法估量的、是不可挽回的。有调查表明，当代中国绝大多数的家族企业生命周期只有3-5年，其中一个重要原因，就是企业不重视档案、或者没有开展档案工作，企业没有形成无形资产，使得企业缺少应有的文化底蕴和文化支撑。第三，档案工作越来越重要。随着信息社会的发展，随着大数据时代的到来，档案工作在人民工作生活学习中占据越来越重要的位置、占比越来越高，必须高度重视、必须巩固提高、必须不断强化。可见，档案工作绝不应该被忽视、轻视，绝不应该被弱化、虚化、边缘化。

遗憾的是，就是这样一项重要工作，至今没有得到应有的重视；就是这样一个重要部门，被逐渐边缘化，成了弱势部门；就是这样一个重要群体，被众人无视，成为了弱势群体。在很多地区、很多单位、很多领域，特别是在经济欠发达地区，档案工作成了大家嘴里“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的工作。整体来看，区域之间发展极不平衡、部门之间发展极不平衡。到底怎么回事？客观上讲，这里面有社会的问题、时代的问题、经济的问题、还有人们思想认识的问题，但这些问题终究只是外因。真正的问题是：档案事业治理体系治理能力出了问题，这才是根子。作为承载档案事业发展主体的档案馆，当务之急就是要千方百计解决好这个问题，努力推进档案馆事业治理体系治理能力现代化。

1.构建档案人职业自信的制度体系，推进档案馆事业治理主体能力素质现代化

推进档案馆事业治理体系治理能力现代化，首要问题是推进档案人能力素质现代化，核心是构建档案人职业自信的制度体系。一方面，要从制度上强化和保障档案人的政治地位和待遇，树立和增强档案人的行业自信、职业自信，使之适应现代社会发展需要；另一方面，要提升档案人服务本领，实现档案人能力素质不断提升，培育批量权威档案人，使档案人成为社会普遍关注的精英群体。

1.1 档案馆性质地位制度体系

1.1.1　档案馆性质制度。从档案事业长远发展大局出发，首先应当建立明确档案馆为党和国家机关性质的大政策、大制度。档案馆作为一个为党管档、为国守史、为民服务的特定机构，兼具政治、文化、社会服务等多功能于一体，不管过去、现在还是将来，始终发挥着十分重要的、无可替代的作用，对于这样一个重要机构，不能简单地定性为公益一类事业单位，各地应该参照中央做法将档案馆归入公务法管理单位，或者列入参照公务员法管理单位。在这个问题上，全国上下要统一思想、一致行动。县以上档案主管部门要安排专人进行调研论证，将有关问题汇集到省级档案主管部门报国家有关部门，争取合法权益、争取应有地位、争取实施到位。这是推进档案人能力素质现代化最坚强有力的政治保障。之所以这么说，是因为这是一个在档案馆事业治理体系治理能力诸方面、很大程度上起决定作用的前置制度。

1.1.2　档案人地位制度。从人才队伍建设的角度出发，应当建立档案人身份定位、劳动保障、交流培训等制度。档案人身份定位制度。长期以来，档案工作者特别是基层档案工作者欠缺职业自信，在社会上总觉得低人一等、矮人一载。碰到别人询问“做什么的”“哪个部门的”这类问题时，总是闪烁其词不愿作答或者细声细气，不象党委政府部门的同志理直气壮；中国档案行业徽标，是档案行业及其行业自信的标志，却很少有人佩带，不象公检法税务部门的同志常佩胸前；基层档案部门招考难、难招考，考进来、留不住，留住了、用不顺；市级以下档案部门工作人员95%以上、有的甚至全部是“半路出家”的非专业人士；档案部门的班子成员很难从内部产生，不象组织人事部门的同志晋升快、成长空间大。甚至有权威部门的同志在公众场合戏称档案人“一身黑”，从头到脚“黑脸”“黑衣服”“黑鞋子”。这些现象，从心理层面集中暴露出档案人存在着致命的、严重的职业自信不足的问题，这便给档案事业的长足发展深深地埋下了隐患。应当建立档案人身份定位制度，将档案人定位为公务员身份，解决档案人低人一等、矮人一截的历史遗留问题，让档案人觉得有地位、有面子、受尊重。让档案人心无旁骛，充分发挥主观能动性，用心、用情开展工作，真正地想干事、能干事、干成事，以此成就事业、奉献社会。这个问题不解决，始终会是档案人的“长痛”，会常年刺激档案人的“神经”，影响档案专业人才队伍的稳定和建设，终将制约档案事业的高质量发展。设想一下，档案人身在心不在，成天瞻前顾后，一支这样的队伍怎么能够担当起档案事业发展的重任！档案人劳保制度。档案馆工作环境恶劣，工作人员长期接触甲醛、苯、尘土、真菌等有毒有害物质，身心健康受到严重影响，应当依照劳动法规定建立积极的劳保制度或特殊津贴制度，保障档案人的身心健康。档案人正常交流使用制度。档案人默默无闻，特别是基层的同志干一辈子档案工作，从未离开过档案部门、从未离开过档案岗位，最终却只能享受科员办事员（股级）待遇。档案人能不心寒，那才是怪事。应当建立与权威机构同等待遇的正常晋升、内外交流任职制度，切实解决档案人职务晋升空间受限，职级晋升困难、对外交流困难等问题，将档案人这潭“死水”变成“活水”，激发队伍活力。档案人培训制度。俗话说得好，打铁还须自身硬。当前基层档案人的专业素质整体堪忧，经过专业培训、系统培训、权威培训的寥寥无几，讲不出来、写不出来、做不起来的大有人在，有的同志长期呆在档案部门几年十几年，仍然是“门外汉”一个，只知“热闹”不懂“门道”，这种现象绝非个例。解决这个问题，应该建立档案人权威培训为主与一般培训结合、专业培训为主与综合培训结合、自训为主与委培结合、长期培训为主与短期培训结合的能够满足现实工作需要的、科学的培训制度。权威培训要邀请名家委托名校进行，专业培训要邀请专家教授主讲，自训要有统一的专业教材，长期培训要委托专业院校实施、时长至少一年以上，以此培养一代又一代、一批又一批懂专业、会管理、敢担当、有作为的“档案工匠”。湖南、浙江等地实施档案人才工程，建立档案专家库，推出专业领军人才，这就是一个很好的办法，效果也很明显。事实上，只有匠心独运、精益求精，方可催生复合型、智能型、专家型权威人士，方可不断生产和推出权威的档案文化产品，方可产生大范围、全方位、可持续的权威影响。谁都知道，档案馆事业治理体系治理能力现代化的背后，靠的是而且只能是批量的、能力素质现代化的档案精英及其批量的、影响深远持续的、现代化的档案文化精品。没有这个“两精”做保障，档案馆事业治理体系治理能力现代化，只能是纸上谈兵。

1.1.3　档案人员绩效考核制度。从行为管理学角度出发，应当建立档案人综合绩效考核制度。综合考核要以德为主，突出绩效，全面考核。对于档案人的考核来说，“德能勤绩廉法”这些考核指标，不能泛泛而谈、泛泛而考，要结合实际进行细化量化，变成可观可感可捉摸的、令人信服的刚性指标。比如本职工作任务完成情况，要明确每一个岗位应该完成哪些工作，完成情况分为哪几个等级，各个等级有哪些硬指标，达到某个等级可以享受什么待遇，以此确定优劣、奖惩优劣，以此彻底解决干与不干一个样、干好干坏一个样等问题，以此激发档案人干事创业的工作热忱和革命干劲。当前存在这样一种现象，市级以下基层档案部门文秘人员紧缺，就连办公室的同志也是不愿写、不会写、不想写、写不好，表面上看是写作辛苦，缺少磨炼，但深层次的原因却是制度问题，缺少激励机制。能不能写、写不写、写得好不好完全一个样。甚至不写、不会写的比写的还要好过，不会挨批评，不会因为写不好而受委屈。依照这种情形，有谁会主动写？又何苦去写？类似问题的存在，根子还在制度上。

2.构建权威收藏制度体系，推进档案馆事业承载主体馆藏现代化

推进档案馆事业治理体系治理能力现代化，基础的基础是推进档案馆馆藏现代化，确保馆藏不断优化升级，使档案馆成为档案源、精品源、珍藏源、思想源、文化源，成为所在地历史文化底蕴聚集的财富源，满足现代社会各方需要，得到社会深度认可，使档案行业普惠社会成为大众追捧的热门行业。

2.1  国家全宗收藏主体制度体系

2.1.1　法定收藏主体制度。档案馆之所以叫做国家综合档案馆，一是在于它的国家性，档案馆职责是国家法律制度赋予的，收管用档案的全部行为，代表的是国家意志。二是在于它的综合性，它所收藏的档案是辖区有史以来各种社会组织、各行各业、各种门类的国家全部档案的集合。还有一个在于它的强制性，收集、征集档案，采集、开发利用档案信息，既是档案馆的正当权利，又是档案馆的基本义务，不受任何单位和个人意志驱使，对于辖区内任何单位而言，不管你高兴不高兴、合意不合意、喜欢不喜欢，配合档案馆履行职责是应尽的义务。档案馆法定收藏主体地位，是维护档案馆法定收藏权威的需要。

2.1.2　永恒收藏主体制度。国家全宗由档案馆永恒收藏，符合档案管理基本规律，顺应大数据时代发展需要，同时也是档案管理的基本原则要求，有利于档案资源和信息整合，有利于国家全宗高效开发利用，更有利于实现包括法人和自然人在内的全民公平均等共享档案事业发展成果。至于法律规定的可以延期（缓期）向档案馆移交的事项，终究只是时间上的延缓，其最终归宿地只能是档案馆，这是唯一选项。没有多选，也没有他选。档案馆国家全宗永恒收藏主体地位，是维护档案馆终身收藏权威的需要。

2.1.3　唯一收藏主体制度。国家全宗是不可分割的整体，决不能让国家全宗散存在类似档案馆性质的机构中甚至私人手中，实践证明国家统一管理、分级负责是行之有效的。可现实情况是，有的特权部门、特殊部门，喜欢搞特殊化，总是借口方便内部利用、或者保密要求等理由，长期不向档案馆移交档案，造成了国家全宗分散，不利国家全宗的管理利用，不利档案资源的整合开发，明显有损档案馆的收藏权威，这种现象必须坚决制止，这种行为必须坚决反对，这种风气必须坚决刹住。一要从制度上进行规范。二要在行为进行约束。在明确全宗单位权责的基础上，对违反制度规定的全宗单位实施严肃问责、追责，决不能讲人情面子，决不能搞迁就照顾，决不能大事化小、小事化了、不了了之。档案馆国家全宗唯一收藏主体地位，是维护档案馆特定收藏权威的需要。

2.2　国家全宗收藏来源制度

2.2.1　主动移交制度。凡属向档案馆移交的档案，各全宗单位应按照档案法和地方有关政策规定，按期、主动、保质保量移交档案馆；对于办公用房紧张、档案保管条件较差的全宗单位，主张提前移交档案馆或由档案馆代存代管；确有需要延期缓交的，应该由全宗单位主动出示报告，经与档案馆协商确定延缓期限，再按约定期限移交。任何单位和个人不得以任何理由拒绝移交。主动移交制度，是确保国家全宗收藏来源最基础、最有效的法治制度。

2.2.2　强制接收制度。对于无正当理由不按规定向档案馆移交档案、经协商无效、仍拒绝移交的，应当建立强制接收制度。具体办法可由档案馆向档案主管部门或纪检部门、司法部门移交相应的证据材料，进行行政调解，或者进行纪律监察，或者进入司法程序经人民法院审理后强制执行。强制接收制度，是确保国家全宗收藏来源最重要的法治制度。

2.2.3　辅助接收制度。征集收购制度。由于种种原因，许多珍贵档案资料散存在民间甚至遗留在国（境）外；一些重要突发事件的档案资料，由于档案工作人员或者相关人员无法深入现场采集而被目击者采集收藏；一些党和国家领导人考察地方的档案资料，被随行记者私藏；一些典型人物、领导干部参加全国全省性重要会议、外事活动等形成的档案资料，比如集体合影、荣誉证书、领导干部公务礼品、纪念品等档案资料，被当事人珍藏，这些档案资料均是国家宝贵财富的一部分，档案馆有义务有责任通过正常途径、正当手段、采取有效措施征集、或者收购、或者追讨回来，确保国家全宗的完整性。捐赠寄存制度。对于国家和社会有用的家庭和个人档案等，要建立规范有效的捐赠、寄存制度，确保此项工作的有效性和延续性，以利于改善馆藏结构、丰富馆藏内容，提升馆藏权威。⠼font face="Calibri" >现场采集制度。对于各种重要活动、重大事件、重点工程项目等，有关单位要提前通知档案工作人员介入，实施现场全过程跟踪采集，以弥补非档案专业人员采集方式、采集内容、采集需求上的不足。这些制度，是确保国家全宗收藏来源最有效的辅助法治制度。

2.3　国家全宗来源奖惩制度

2.3.1　有功褒奖制度。对于在档案移交、接收、征集、收购、采集、捐赠、寄存等方面作出贡献的，要区分不同情况，建立细致合理、具体可行的奖励规定，实施正向激励，形成长效机制和正面导向。

2.3.2　有过惩戒制度。坚持问题导向，建立与有功褒奖制度对立统一的有过惩戒制度，对违反全宗来源制度行为人及其行为进行有效威慑，提高其违法违规成本，可使制度本身更具威力。

2.3.3　容错担责制度。处罚不是目的。对于违反全宗来源制度的行为，如果行为人不存在主观故意，且事后能够及时报告、及时处置、挽回损失的，容许行为人书面说明情况，争取宽大处理或者免于处理，限期整改到位。对于勇敢制止违反全宗来源制度行为人及其行为的行为，要建立容错担责制度，为敢于担当的人担当，为勇于负责的人负责，鼓励档案人勇于同违法违规行为单位和个人进行坚决斗争。

3.构建权威贡献的制度体系，推进档案馆事业社会服务功能现代化

推进档案馆事业治理体系治理能力现代化，硬核是档案馆社会服务功能现代化。应当构建权威的档案馆社会服务制度体系，确保档案馆在“四个伟大”斗争实践中作出权威的贡献，吸引社会广泛关注，使档案馆成为大众自主聚集的重要场所。

3.1　利用服务制度体系

3.1.1　被动服务与主动服务制度。被动服务不是消极服务，称迎合或等待服务更为恰当，其实质是服务对象找上门来获取服务。被动服务制度重点要集中在服务态度热情大方、行为周到细致、效果快速准确等服务要素上来。娄底市档案馆建立的“六个一”服务制度，践行“一句你好问候、一张笑脸相迎、一杯热茶暖心、一张橙子请坐、一幅老花镜备用、一声慢走握别”服务承诺，长期受到利用者欢迎。主动服务主要指上门服务、靠前服务，主动服务制度重点要集中在“想民所想、急民所急、送民所需”等服务要素上来，很多地方摸索建立的档案“六进”服务制度，开展档案“进机关、进学校、进厂矿、进社区、进农村、进家庭”活动深受欢迎。相较主动服务，被动服务呈趋势性下降，转型主动服务，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.1.2　传统服务与现代服务制度。传统服务相对现代服务而言，主要是指现场查阅利用档案的人工服务。这方面各地积累的实践经验丰富，制度成熟，无须多说。现代服务主要是指依托电子计算机、互联网和新兴媒介来实现的档案信息共享服务。这方面发展不平衡，发达地区具有比较优势，应该通过发达地区建立健全一系列制度，在全国逐渐推广普及开来。比如档案信息整合与共享制度、跨馆跨地区服务制度、远程利用服务制度、“微信公众号”服务等。相较现代服务，传统服务呈趋势性下降，转型现代服务，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.1.3　显性服务与隐性服务制度。显性服务是指现时需要而且明确具体、需求较多、容易满足的服务，隐性服务是指潜在的、现时暂无需求或者需求稀少但具有趋势性的服务，从发展趋势来说，档案馆服务要具有预见性、前瞻性，积极应对隐性服务、转型隐性服务，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.1.4  短期服务与长远服务制度。随着时间的推移，档案第一价值总是递减，而第二价值不断递增，短期服务重点体现在档案的第一价值上，而长远服务重点则体现在档案的第二价值上，因此在搞好短期服务的前提下，要着眼长远、建立相应服务制度，转型长远服务，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.1.5 机关服务与全面服务制度。长期以来，档案馆的主要精力集中在党政机关服务上，而将社会服务、民生服务放在了次要位置，这与档案馆公共服务职能是不相符的，违背了公平、均等、普惠的服务原则，违背了以人民为中心的服务宗旨。档案馆既要为党委政府中心工作搞好服务，又要为广大人民群众搞好服务，“两个服务”不可偏废。关注社会、关注民生，转型全面服务，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.2　资源整合开发制度体系

3.2.1 整合制度。做大做强做优档案馆事业，承载主体是档案馆，前提基础是资源整合，对象范围是辖区内档案馆、专业（部门）档案馆、企事业单位（含高校）档案馆及其全部档案资源（包括开发利用成果），主要问题是地域壁垒、部门（行业、专业）壁垒及其档案资源所有权之间的矛盾，根本任务和方法手段是建立一个统一的大数据平台，这些问题，必须依靠制度来规范、来解决。目前，全国已有一部分地区实行多馆合一，这种作法有利于大范围、大力度整合档案资源，更加有力于档案馆社会服务功能现代化。

3.2.2　共享制度。与资源整合制度相辅相成的是资源共享制度。资源共享包括馆际共享和大众共享，也可称为内部共享和外部共享。除涉密档案信息外，内部共享是相对无限的。但外部共享是相对有限的，要通过“密钥”提供有效身份信息验证通过后方可共享相应信息内容。这些问题同样要依靠制度设计来解决。实现资源共享、提高资源共享程度、提供资源共享专用途径，更加有力于档案馆社会服务功能现代化。

3.2.3　开发制度。资源开发，在档案馆事业中占据重要地位。档案文件资料的编纂、研发，还有馆藏档案及其编研产品的陈列展览等，以及开发利用的现代化手段，比如人工智能的引用，都必须进行制度规范，用制度保障开发权威产品，通过权威产品树立档案馆权威。没有制度保障的、时断时续的、随心所欲的、漫无目的的、不具前瞻性的开发，其作用十分有限，无以企及档案馆权威。 综合运用大数据、人工智能手段组织实施档案开发利用，更加有力于档案馆社会服务功能现代化。

3.3　创新服务制度体系

3.3.1  历史成就地方特色陈展制度。档案馆拥有历史成就展和地方特色展的专业优势，也是服务党委政府中心工作、向群众宣传爱国主义集体主义、进行社会主义核心价值观教育、开展“不忘初心、牢记使命”主题教育、体现档案馆职能地位的一项基本职能，各档案馆要通过举办历史成就展和地方特色陈展，全方位、多角度宣传当地人民在中国共产党领导下，进行改革开放和建设所取得的翻天覆地历史性成就和所发生的开天辟地的历史性变化，宣传当地党委政府在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四位一体”战略布局所取得的辉煌成果，宣传当地民情风俗、名胜风景、名特优产品、文化底蕴等，吸引公众每到一地迫切地走进档案馆，让每一个走进档案馆的，能够全面详尽了解当地的政治、经济、军事地位和历史、文化底蕴，满载而归；让每一个因故没能走进档案馆的，成为个人生命中的一种遗憾。这样的档案馆，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.3.2  历史成就地方特色陈展制度。档案馆是既是档案库，又是思想库，同时是历史库、文化库、精品库，这样一个场所，决不单单只具有档案功能，要通过制度设计，进一步、全方位激发和体现档案馆“五位一体”功能。在政治上，要深入持久广泛开展党史国史军史、爱国主义教育，成为“红色教育”主基地；在文化上，要大力传承发展中华优秀传统文化、继承革命文化、发展社会主义先进文化、增强文化自信、弘扬社会主义核心价值观，成为“先进文化”主阵地；在思想上，要广泛传颂历史人物、英模人物、时代楷模的典型事迹，成为绽放历代前贤智慧火花的“不夜馆”；在宣传上，要把宣传党的路线方针政策、习近平新时代中国特色社会主义思想作为主要任务，成为主张大政方针的“直通车”；在行为上，要积极开办各类讲座，成为公序良俗、道德普及教育的“大讲堂”；在生活上，要设立“档案超市”等深受大众喜爱的专区，成为大众欣然向往的文化旅游休闲服务“集聚地”。这样的档案馆，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

3.3.3  零距离服务制度。在优化服务、提高服务品质方面，要通过制度设计和手段创新，普及“只跑一次服务”“零距离服务”“预约服务”“微信公众号服务”等新举措新做法，解决服务群众“最后一公里”问题，让百姓品尝实惠、感受尊严。这样的档案馆，更能体现档案馆社会服务功能现代化。

结语：档案馆事业治理体系治理能力现代化，离不开一系列健全、科学有效的法治制度，但绝不是有了法治制度就可以一蹴而就、一劳永逸的，也不是靠为少数阶层或少数人服务好就能实现的，更不是空喊口号就可以的，根本出路只有一条：撸起袖子加油干。人民是“出卷人”，档案人是“答卷人”，现代化不现代化，最终需要人民认可。档案馆只有在“四个伟大”斗争实践中作出巨大贡献，让人民得到巨大实惠、感受到无限尊严，档案馆事业治理体系治理能力现代化才是赋予了真正的内涵。

参考文献：

[1]中华人民共和国档案法；

[2]湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见；

[3]刘芸.新时代档案治理现代化的浙江探索与实践.《中国档案报》.2019.11.17；

[4]方维华.以匠心促进档案治理能力提升 开辟档案馆事业高质量发展新境界.《中国档案报》.2020.01.22。