作　者：贺娟娟 赵敏

工作单位：常德市档案馆

摘要：档案中介机构的管理属于档案管理的一部分，然而，档案中介机构的发展时间还不长，市场的普及程度不高，大部门档案中介机构的规模比较小，服务水平还不高，要解决目前档案中介机构存在的诸多问题，亟需加强档案中介机构的规范化管理。

关键词：档案 中介机构 规范化

档案社会服务行业俗称档案中介机构，其业务活动都是围绕档案开展，在某一程度上，档案中介机构的管理属于档案管理的一部分。随着经济高速发展，国内档案管理外包服务需求快速增长，档案中介机构开始涌现。自1992年浙江省建德市档案事务所、湖州市档案事务所成立，我国的档案管理服务企业建设拉开了序幕。然而，档案中介机构的发展至今已近30年，但整体来看，行业发展时间还不长，市场的普及程度远不及欧美发达国家，大部门档案中介机构的规模比较小，服务水平还不高，如何加强档案中介机构的管理也成为了档案部门亟待解决的问题。

一、档案中介机构规范化管理必要性

（一）档案中介机构现状

1、常德市档案中介机构整体情况及特点。档案中介机构自产生以来，在促进档案工作发展方面做出了贡献。以湖南省常德市为例，截至2019⠼font face="宋体" >年，常德市在档案主管部门备案登记的档案中介机构共有20多家，主要从事档案鉴定、整理、数字化加工工作，基本没有开展档案寄存业务。主要特点有：公司发展规模普遍不大，固定从业人员多的四五十人，少则三四人；从公司从业人员构成来看，专业技术人才少，主要为机关单位从事档案工作的退休人员，其他员工为社会无收入人群和在校兼职学生；服务内容具有局限性，除了档案日常整理和数字化外，没有开展档案寄存，托管、咨询等其他业务。涉及专门档案整理的少，比如农村土地承包经营权登记颁证档案，全市仅1家档案中介机构参与。2017年，为贯彻落实《归档文件整理规则》（DA/T22-2015），实现纸质档案与电子档案的双重制管理，常德市全面开展电子文件归档工作，据统计，2017 年至 2019⠼font face="宋体" >年，常德市的档案中介机构为100 余家党政机关、企事业单位、非公企业等机构部门整理文书类纸质档案16万多件、鉴定、数字化加工113万多页，为常德市档案工作的规范化、标准化进程做出了不可或缺的贡献。

2、档案中介机构存在的一些问题。不可否认的是，档案中介服务机构呈现出的一些问题，在一定程度上不仅制约了机构自身的发展，也影响了档案事业的整体发展。一是档案中介机构在档案主管部门的备案率不高，档案法规制约不足。比如在省里备案了不及时报备市级档案主管部门，备案后与档案部门没有交集，也不参加档案部门培训，对开展档案业务工作的标准规范不统一，档案部门无法掌握中介机构的最新情况。 二是档案中介服务机构工作效率不高，服务质量无法保证。每年档案整理的时间，以常德市为例，3月份-5月份为档案集中整理时间段，市本级约有100家单位需要档案中介服务，而中介公司因地域、时间、盈利收入等原因，只有3-4家能提供服务，僧多粥少，1家中介服务公司2个月内要完成平均30多家单位的档案整理工作，时间短，工作量大，常常是跑了这家跑那家，有些中介服务公司为按期完成，还临时招收大量不懂业务的人员参与整理工作，导致档案整理的效率、质量不高。三是员工综合素质不高，流动频繁，无法提供长期稳定服务。例如常德市某中介公司招聘员工只需具备高中以上学历，会电脑排版和汉字录入。员工通过考核后需要时间培训或熟悉业务，由于档案工作专业性强、本身的枯燥性，而招收的员工多为社会闲散人员，素质不高，导致从业人员流动频繁。大部分中介公司招收人员门槛低，没有完善的人事考核和奖励机制，对员工的从业时间没有限定和约束，造成了招收员工难，培养业务人员成本高的普遍现象。

（二）档案中介结构规范化管理的现实意义

通过调研访谈，我们发现常德市档案中介服务机构，在国内行业中整体处于比较低下的水平，档案业务水平参差不齐，档案软硬件设备的配备，档案业务人员的培训都需要更上一个台阶。因此，将档案中介服务机构纳入到档案部门规范化管理的范畴，从档案中介机构挂牌成立之初，每一步都根据档案部门的规范化要求对其进行管理，依法监管和指导，就能很大程度规范其发展，也对构建档案安全体系，促进档案事业整体健康发展有现实意义。

1、有利于保障档案安全。由许多档案有比较敏感的涉密信息，如果档案中介机构不注意信息保护，那在很大程度上将威胁档案信息安全。档案的实体安全在档案业务外包过程中也受到威胁。有些档案中介机构由于机构人员素质良莠不齐，很有可能在加工的工程中对档案不尊重不爱惜，整理过程过于粗糙，或造成档案丢失，这都极大危害了档案的实体安全。加强档案中介机构规范化管理，通过法制的手段督促中介机构自身行为，将在很大程度上有利于保障档案的信息和实体的安全。

2、有利于档案整理的规范化。档案整理业务是档案中介机构业务量最大的一项，但笔者从常德市档案中介机构整理的档案了解的情况来看，这些档案整理得并不十分规范，笔者曾见到有中介机构整理的档案出现最基础的错误，如盒号编写、页码编写、档号编制、件的区分、装订等不符合档案行业规范的基本要求。当前，档案中介机构缺乏公信力已是普遍现象，这是因为档案中介机构聘请的人员业务水平不高，在档案整理方法上，档案中介机构各自为政，都有自己的一套方法，他们或根据以往经验，或按照自己对整理规范的理解，开展档案整理。整理方法多种多样，导致全市档案的整理缺乏规范统一性。如能加强对档案中介机构的培训管理，提出相应的档案整理规范，形成统一的业务处理技术方法，将极大地促进全市各门类档案的规范整理。

3、有利于档案中介机构自身发展。档案中介机构只有建立健全内部管理机制，才能长期稳定发展。档案中介机构的服务水平也制约其产生多大的经济效益。而档案主管部门每年度开展的全市档案年检年审工作是检验档案中介机构服务水平的主要方式 ，加强自身档案业务建设和工作化流程，实行统一规范和标准，才能促进服务质量的提升。档案主管部门对中介机构实行有效监管，有法可依，才能促使中介机构良性发展。

二、当前我国在档案中介机构管理上做的努力及存在的不足

（一）国家层面对档案中介机构进行了相关规定，但并没出台专项法律法规

早在2004年，国家档案局出台了《档案数字化外包安全管理规定》，这只是针对档案数字化外包的规范，没有对档案中介机构整体规范出台专项的法律法规。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进形势下档案工作的意见》，文件指出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式参与档案事务。”通过这份指导性文件的下发，要求档案行政部门鼓励和推广中介机构参与档案事务，明确了档案中介机构在档案事务管理的地位和作用。

2020年6月20日，新修订的《档案法》第二十四条规定：“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度，遵守有关安全保密规定，确保档案的安全。”第四十九条对档案中介机构的违法行为作出了明确的规定：“档案服务企业在服务过程中有本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”新修订的最具法律效力的《档案法》，对档案中介机构的服务管理、违法处置等提出了明确规定，对档案机构的规范化管理具有指导意义。

值得高兴的是，近年来国家愈加重视中介机构的管理，制发了文件，将档案中介机构的有关规定列入了《档案法》，但这只是在法律层面给予的指导性意见，目前为止并没有一部真正意义上的立法，因此，笔者建议加快国家层面的档案中介机构立法，对中介机构的职能、组织形式、经营行为、业务范围等进行规范，为档案中介机构营造良好的法律环境，引导其规范、健康发展。

（二）各地相应出台了一些管理法规，但还需进一步完善

从2004年开始，各地方也相应的颁布了档案中介机构管理条例，如浙江、湖南、湖北、山东、四川等省都出台了《中介服务管理办法》。湖南省出台的《湖南省规范档案中介服务规定》是比较完善的中介机构管理办法，其对档案中介服务机构的服务活动范围、备案登记、服务规范、监督指导等作了明确规定，而浙江省出台的《中介服务管理办法》（2004年出台），因出台时间较早，有些规定明显不适宜当前的中介机构管理，如其中规定的“从事档案中介服务的场所，必须配备必要的安全保护设施，符合档案管理的专业要求”，而真正归结到什么样的“必要”什么样标准的“安全保措施”没有明确表述，这些条款已经明显不适应当前形势，有必要再做修订。

三、档案中介机构规范化管理对策

（一）完善国家、地方法规体系

我国档案中介业务发展已有近30年，但是相关法律法规出台比较晚，至今尚未形成规范完整的国家、地方法规体系。完善的法律法规是实现档案中介机构规范化发展的重要保障。一是建立和完善档案中介机构管理的法规体系，建立更具体的涵盖档案中介服务方方面面的专门性法律法规。包括：档案中介机构成立的硬性条件；档案中介机构开展业务活动过程中的权利和义务；根据保密规定，开展档案业务外包的范围；开展档案中介服务应签订的各类协议；档案中介机构的指导收费标准等。二是制定修订地方法规。各省市要在国家法律法规的基础上，结合当地实际，在现有法规基础上修订相应内容，去掉不合时宜的内容，增加新形势下所需补充的条款；没有制定地方法规的省市应加快制定适合各地发展的地方性档案中介服务机构法律法规。

（二）档案主管部门加强对档案中介机构的业务指导和行政执法

对照法律法规，档案主管部门应加强对档案中介的监督指导及行政执法。

1、借助档案学会引导档案中介机构规范发展。档案学会是档案机构和档案工作者广泛参与的社会组织，是政府与企业沟通的纽带，借助档案学会的力量，引导档案中介机构的规范发展。档案主管部门可以委托档案学会对档案中介机构进行业务培训，向档案中介机构传递新的政策、标准、规范，同时还可以利用档案学会专业人才多的特点，对档案中介机构从事的业务活动进行有效地指导，从而促进档案中介机构业务工作的科学化、规范化。

2、档案主管部门加强对档案中介机构的行政执法。对照相关法律法规，档案主管部门应对档案中介机构的市场准入机制严格把关，对档案中介机构的备案登记情况进行检查；严查档案中级机构的资质及从业人员资格；三是对档案中介机构的服务质量、业务水平进行检查评估；四是对从事档案寄存服务的中介机构的硬件设备、库房消防例行检查情况进行检查。

（三）利用市场手段推进档案中介机构自身治理

坚持以市场为导向，适当发挥档案主管部门监督管理作用，保证档案中介机构其独立的市场地位，促进其自身自理。

1、明确档案主管部门与档案中介机构的关系。档案主管部门对档案中介机构有执法权，但没有行政干预权，保证档案中介机构独立的市场地位。档案中介机构要摆脱对档案行政管理部门的依赖，做到独立自主，接收市场的检验。

2、中介机构加强自身规范化管理。要有效参与市场竞争，档案中介机构就必须走规范化管理的道路。其一加强机构内部人才队伍建设，及时更新员工的档案业务知识，做好就业人员的继续教育培训工作；其二规范内部管理制度，加强自身监管，比如在开展业务活动中，与服务对象签订合同，明确工作人员的岗位职责，对服务过程进行记录，建立台帐等；其三创新服务管理模式，将信息化技术融合到企业管理中去，提升档案服务的技术含量；其四要依法诚信经营，培养员工服务至上的理念，打造品牌意识，以优质服务获取市场竞争优势。

3、成立档案中介机构行业协会，促进行业自律。行业协会的成立，能有效地约束档案中介机构市场行为，比如收费问题，现阶段国家、地方并未出台收费标准，存在着有个别档案中介机构乱收费的问题，严重影响了中介机构的形象和社会认同。还比如通过成立行业协会，规范收费标准，建立业内服务评定机制，进一步规范档案中介机构的行业行为，有利于提升整个行业服务水平。

参考文献：

[1]徐拥军、陈嘉男.我国档案管理服务外包法规标准建设研究.档案学通讯.2015年第3期；

[2]华林、赵局建、成灵慧.基于档案安全体系构建的档案中介服务机构依法治理研究.档案学通讯.2018年第2期。