作    者：      孟   月

工作单位：湖南师范大学档案馆

【摘 要】推进国家治理现代化是国家的重大战略任务，档案治理作为国家治理的一部分，必然要符合国家治理现代化理念，融入国家治理现代化大局。档案制度的内容紧密围绕档案治理形成，档案治理是档案制度的价值取向与最终目标。档案治理体系由档案制度及其运行环境要素构成；档案治理能力是档案制度执行能力的集中体现，施力于档案治理体系并依靠档案治理体系的运行得到展示。档案制度建设与档案治理体系、能力现代化是密不可分、相辅相成的，三者共同组成了良好的档案治理生态，形成了共生、协同、互构的联动关系。

【关键词】档案制度；档案治理；治理体系；治理能力；现代化

    党的十八届三中全会以来，多维度、全方位的国家治理现代化成为了党和国家发展前进的目标和趋势。档案记录着社会演变的真实信息，是国家治理的有力工具，因此档案治理必然要符合国家治理现代化的理念，融入到国家治理现代化的大局中。2016年国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》对档案治理的现代化提出了要求：加快完善档案治理体系、提升档案治理能力。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》从国家层面对制度和治理进行了顶层设计。

推进治理现代化的进程中，制度是重要的支撑性资源，一个国家的制度是否成熟完善一定程度上体现着国家治理的现代化程度。在档案治理中，档案制度发挥的作用也正在日益凸显。因此，对档案制度建设与档案治理现代化的关系进行辩证分析就显得十分必要。

 一、档案的“制”与“治”

“制”即制度，就是“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。”制度是一种刚性的规范，具有“统一思想、调节关系、规范遵循、建立秩序、推动发展、整合利益、维护稳定”的功能。

“治”即治理，是指“人们按照一定目标或价值而对人、事、物进行的控制、管理活动”。治理是庞大而系统的活动，科学有序的治理定然遵从着统一的规范与准则，也就是制度。国家各项事业的妥善治理，也必然依赖于各领域制度的确立完善。

对“档案制度”的概念，学界各位学者的表述大同小异，基本认为档案制度是“一切围绕管档、治档、用档而确立下来的管理机制和行动准则的总和。”而对于“档案治理”的概念，学界研究还不甚广泛，笔者认为晏秦在《论档案治理的内涵、特征和功能》中的阐述较为客观准确：档案治理是“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程”。

很显然，档案制度与档案治理密不可分。一方面，档案制度的内容紧密围绕着档案治理的各个方面，其形成也离不开档案治理活动中的实践总结。同时，档案治理是档案制度的价值取向与最终目标。另一方面，档案治理以档案制度为前提和基础，档案治理的一切工作和活动都是依照档案制度开展的。档案制度是档案治理所必需依靠的工具，是一把治理的利剑。

这就意味着，系统、完善、协调的档案制度是档案治理有序、高效开展的内在要求。因此，在档案制度的轨道上开展档案治理，既是我国档案事业发展的必然趋势，也是国家治理对档案行业提出的必然要求。

    二、档案制度与档案治理体系、能力

基于“档案治理的现代化是档案治理体系和档案治理能力的现代化”，不难发现，档案治理体系、档案治理能力是档案治理的两个核心要素。因此，要对档案制度建设与档案治理现代化的关系进行辨析，首先要厘清档案制度、档案治理体系、档案治理能力三者的涵义及内在联系。

（一）档案制度

正如国家制度与法律是“‘体’与‘形’、内容与形式、实体与载体”的关系一样，档案制度也需要以法律等形式加以固化、展现。从档案工作实践角度来看，档案制度的具体形式是关于档案工作的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、档案标准、规范性文件等。

表1：档案制度及其内容

根据国家档案局网站公布的信息统计，截至2020年5月，我国现行档案工作相关的法律1部、行政法规3部、部门规章31部、规范性文件59部、地方性法规66部、档案标准97部，另还有大量的地方政府规章。这些各级各类的档案制度，长久以来为我国档案治理提供了规范性依据，发挥出了重要的作用。

（二）档案治理体系

2013年底，习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。这一权威表述揭示了制度在治理体系中扮演的重要角色，为我们解释、解构档案治理体系提供了借鉴基础。

诚如国家制度在国家治理体系中的核心地位，档案制度同样是档案治理体系中最核心、最基础的要素。但从治理、档案治理的概念出发进行科学推论不难发现，档案制度不应成为档案治理体系唯一的落脚点，档案治理体系还应包含档案制度运行环境的各要素，这些运行环境要素是档案制度得以推行贯彻不可或缺的配套要素，包含档案治理理念、档案治理主体、档案治理方式、档案治理客体。因此笔者认为，档案治理体系是由档案制度及其运行环境要素构成的有机整体。

图1：档案治理体系构成图

档案治理体系效能的发挥，是由档案制度、档案治理理念、档案治理主体、档案治理方式、档案治理客体共同协调，有机、动态、整体运行的过程。

（三）档案治理能力

国家治理能力是指“运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力”，是国家各行业、各方面治理能力组成的合力。聚焦档案事业，我们可以将档案治理能力理解为运用档案制度管理档案事业的能力，本质上是档案制度的执行能力。

档案治理能力是档案制度得以贯彻执行，档案治理体系得以发挥效能的支撑力量，依靠档案治理体系的运行得以展现，具体包括运行保障能力、评估监管能力、反馈革新能力。

运行保障能力是保障档案治理体系各要素协调同步，体系运行顺畅稳定的能力。可以分为（1）管理层面的档案业务能力，这是保证在档案制度的指导下，完成档案管理各业务环节的能力。这是档案治理中最基本的能力。（2）治理层面的统筹规划与组织协调能力，这是规划档案事业发展布局，组织协调档案治理体系中各要素间关系的能力。（3）应急处置能力，这是应对档案工作中发生的突发情况的能力。

评估监管能力是对档案治理体系运行状况、存在问题、运行效能进行评估监管的能力。

反馈革新能力是对新现象、新问题的反思能力，对新理念、新技术、新方式的吸纳能力，是档案治理体系不断革新发展的能力。

（四）三者关系

档案制度、档案治理体系、档案治理能力三者不是简单的三个层级，或三个阶段，而是相辅相成，融合协调于全国范围的档案治理实践中。档案治理体系由档案制度及其运行环境要素构成；档案治理能力是档案制度执行能力的集中体现，施力于档案治理体系并依靠档案治理体系的运行得到展示。

图2：档案制度、档案治理体系、档案治理能力关系图

    三、档案制度建设与档案治理体系、能力现代化

档案制度、档案治理体系、档案治理能力三者相辅相成、融合协调的内在联系，决定了档案制度建设和档案治理体系、能力的现代化进程必然是紧密相扣，融合共生的。

（一）档案制度建设

档案制度建设的目标是建成完备、健全的档案制度体系。单项档案制度的设立与多项档案制度间“印补关系”的形成，是健全完善档案制度体系的两项基本任务。

档案制度的设立要兼顾“传承”与“发展”。一方面，我国档案工作开展几十年以来，制度建设取得了一定的积极成果，也对实际档案工作发挥了极重要的规范、指导作用。因此，我们在对档案制度进行新增与修订时，要注重对以往制度的“传承”，注重改革的平稳过渡，使国家的档案制度在一定时空范围内应保持一定的稳定性，避免出现实际工作的混乱。

另一方面，国家与社会将对档案制度提出新的需求，因此档案制度也要与时俱进，接纳学术研究中产生的新成果，回应实际工作中出现的新情况，在科学的轨道上优化与发展。例如2020年6月颁布的《档案法》，其中新增了“档案信息化建设”与“监督检查”两章，另对档案服务企业所涉及的业务、应承担的责任做出了详细说明，这些都是对以往制度的扬弃与发展，具有极大的积极意义。

档案制度间要形成“印补关系”，组成制度共同体。各项档案制度不能只是简单的叠加，而要相互作用，产生拉动效应，互补互证，形成一个全面且细致、兼具原则性与可操作性的金字塔形档案制度体系，最终形成“以法律规范为核心、行政规范为基础、社会规范为补充的制度规范体系”。

（二）档案治理体系现代化

档案治理体系是由档案制度及其运行环境要素构成的有机整体，因此档案治理体系现代化应从档案制度及其运行环境要素两方面入手。档案制度的建设上文已经分析，在此不再赘述，这部分主要分析档案制度运行环境的现代化。档案制度运行环境包括档案治理理念、档案治理主体、档案治理方式、档案治理客体，这四方面也正是档案制度运行环境现代化的着力点。

1.档案治理理念是解决“为什么要治理”的问题。早在2012年，时任中央档案馆馆长、国家档案局局长杨冬权就提出档案工作者要“为党管档、为国守史、为民服务”。为党管档，就是要在档案工作中坚持党的领导。为国守史，就是要确保真实、完整、全面地保留国家历史，构建社会共同历史记忆。为民服务，就是要明确档案工作的服务对象，明确档案工作最本质的价值向度是“满足公众需求”。这样的档案治理理念是档案治理现代化进程中必须捍卫和坚守的，背离了这一理念的档案治理行为，将无法完成档案治理的现代化，也会与国家治理体系现代化背道而驰。

2.档案治理主体是解决“谁来治理”的问题。长久以来，档案治理一直保持档案行政机构治理的“一元”模式，随着现代化进程的推进，档案治理主体也应朝着“多元”模式发展。档案治理是一种社会合作过程，因此，治理主体应该广泛包含社会中的档案行政机关、档案文化事业单位、企业、社会组织、公民等。在“多元”主体中，各档案治理主体间应该建立互帮互促、协作共生的关系，同时也要强调档案行政机关的主导地位和关键性作用。档案治理的多元主体参与有利于丰富档案资源，扩充档案服务，实现档案事业的多元发展，对档案治理体系现代化具有积极的推动作用。

3.档案治理方式是解决“如何治理”的问题。

第一，档案治理应向合作化治理迈进。由原先单纯的行政管理，转变为合作化治理，引入市场机制，与企业合作，形成优势互补，其中最常见的形式就是企业为各类档案馆提供数字化服务或库房管理服务。

第二，档案治理应向开放化治理发展。由封闭到开放，是国家治理现代化的重要环节，同时也是档案治理中不可或缺的转变。新颁布的《档案法》将开放档案的年限由30年缩短到25年，并对档案开放做出了明确、可操作性强的规定，例如各级各类档案馆必须按时主动公布开放档案目录等。

第三，档案治理应向互动化治理探索。长久以来，档案服务一直是单向的信息输出，也没有建立健全的用户反馈机制，档案部门与利用者互动不够。因此我们要增强交往过程中的互动性，变单向的信息输出为双向的信息交换。

第四，档案治理应向积极探索人才现代化培养。档案治理体系现代化的可持续发展，专业人才是基础保障。因此我们要在教育评价、评定评优方面要注入现代化发展理念，注重科学。健全学历教育、继续教育结合的教育方式，建立更为科学的从业人员评价体系，例如现代化的职称评定办法等。

第五，档案治理应向科技化治理努力。档案治理过程中要敢于、善于运用现代化的高新科技，以技术发展为依托，在解决好管理问题的基础上，用好高新技术。例如区块链、数字签章、全息影像等技术在档案治理方面都大有可为。

4.档案治理客体是解决“治理什么”的问题。2020年6月新颁布的《档案法》将档案的定义进行了调整。新的定义涵盖了国家社会发展过程中形成的所有有价值的材料。但在实际的档案工作中，一些从业者还在为“口述档案”“民生档案”“实物档案”等是否属于档案，其命名方式是否恰当而纠结。当然，这些问题作为学界讨论的话题是价值的。但在实际工作中，各类档案治理主体要在力所能及的范围内，尽可能地去收集整理保护有价值的资料作为档案。

（三）档案治理能力现代化

档案治理能力包括运行保障能力、评估监管能力、反馈革新能力，档案治理能力的现代化也要从这三项能力着手推进。

1.运行保障能力的现代化要从常规治理高效化、应急治理合理化两个方面入手。

第一，常规治理高效化，就要保证档案治理体系整体联动，高效运行。

整体联动，就是要求全国范围内档案治理一盘棋，实现纵、横两个维度的协调统筹。首先，通过体制改革，理顺各级各类档案行政机构、文化事业单位之间领导与被领导、监督与被监督、指导与被指导的关系，实现的自上而下的纵向联动；其次建立档案行政机构、文化事业单位、企业、社会组织、公民等档案治理主体之间的联动，组织协调档案治理体系中各要素间关系，通过跨部门、跨机构、跨区域合作实现横向互动。

高效运行，就是将档案治理的效率和效能保持在一个较高的水平。这就要求国家改革档案工作机制、优化档案工作流程，“构建档案治理主体的诉求表达、利益协调和互动合作机制，实现档案治理各主体、各环节在统一的制度框架内有效运作”。

第二，应急治理合理化就是档案治理过程中遭遇非常规的特殊情况时，进行合理治理。社会实践形式千变万化，实际档案工作中很可能会遇到超出现有档案治理体系的新情况，甚至新挑战。这些新情况、新挑战某种程度上是无法预料的。这就要求我们时刻秉持灵活的治理思想，增强治理能力的弹性，不能使档案治理能力僵化、固化在现有的档案治理体系中，秉持“为党管档、为国守史、为民服务”的档案治理理念，具体问题具体分析，实事求是，做出正确选择和反应。

2.评估监管能力的现代化要求坚定准确地进行微观、宏观两个层面的评估监管。

微观层面的评估监管是对档案治理体系中各要素、各环节进行的评估监管。这种评估监管被要求是全面、细致、分级分类进行的。档案行政机关应该组织全社会范围内的档案治理评估监管，其他档案治理主体可以在特有的区域、行业或单位进行档案治理评估监管。

宏观层面的评估监管是档案行政机关对档案事业发展的整体评估，明确国家档案治理的水平，明确国家档案事业发展的历史方位，有利于更好地进行档案治理的顶层设计。

3.反馈革新能力的现代化可根据外源性和内源性分成两个方面。

外源性的反馈给予档案治理能力被动提升的机会。理念的创新、技术的迭代、经验的积累随时会对档案治理提出新要求。社会实践带来的新挑战，用户被激发的新需求，个别地区、机构摸索出的行之有效的新模式，基层单位总结出的新经验等等，这些都是外源性的反馈，是对档案治理能力的一种刺激。档案治理主体要敢于直面这些刺激，倒逼档案制度进行完善、档案治理体系进行扩大、档案治理能力逐步提升。

内源性的革新给予档案治理能力主动提升的机会。档案治理主体要主动关注社会方方面面的进步与发展，关注国家、社会的档案需求，主动扩展与融合，引导鼓励学术性的创新、实践性的探索、业务上的精进。相比之下，这种由内在驱动的革新更加从容，是保证档案可持续治理的重要环节。 

    四、结语

档案制度推动档案治理的优化，档案治理现代化的进程倒逼制度不断更新完善。因此，档案制度建设与档案治理体系、能力现代化是密不可分、相辅相成的，三者共同组成了良好的档案治理生态，形成了共生、协同、互构的联动关系。