关于我县农业农村档案安全监管体系建设的理性思考

李星云  石门县档案局

【摘　要】农业农村档案工作是档案工作的重要组成部分。如何实现农业农村档案材料的安全监管，是档案部门不断探索的课题，近年来，石门县通过抓制度建设、抓依法治档、抓部门联动、抓规范整治，档案安全监管呈良好发展态势，但由于受宣传认识、监管执行、资金投入不到位等因素影响，档案材料仍存在不少安全隐患。本文从我县农业农村档案安全监管的主要做法、存在问题及原因进行深刻剖析和理性思考，提出构建农业农村档案安全监管体系的对策与措施。

【主题词】 农业农村档案    问题及原因   安全监管体系　　四位一体  

    农业农村档案工作是档案工作的重要组成部分，如何实现农业农村档案材料的安全保管，确保档案材料齐全完整，一直是档案部门不断探索的课题。近年来，石门县结合实际，在总结以往经验的基础上，以新农村建设为契机，创新思路，积极推进包括档案材料收集整理、安全保管为主要内容的档案安全监管体系建设，取得了一些成效，但档案安全仍存在不少问题。在统筹城乡发展，推进城乡一体化建设新形势下，就如何构建科学的农业农村档案安全监管体系，笔者进行了深刻剖析和理性思考。

   一、主要做法与效果

   石门县地处湖南西北部，是省级贫困县，经济发展较落后，全县辖20个乡镇区，4个农林场，212个站办所，292个村，44个社区居委会。据统计，目前全县档案安全保管条件较好，规范化管理达省二级以上的乡镇（含农林场）14 个，村45个，社区居委会15个，分别占58%、15%、34%，从总体情况看，全县农业农村档案安全管理呈良好发展态势。近年来，我们主要采取了以下措施加强农业农村档案安全监督管理。

   1、加强制度建设，促进档案安全。坚持用制度管事管人是提高档案工作水平，确保档案安全的重要手段。为此，该县从建立健全档案工作各项管理制度入手，按照档案工作程序规范化、业务操作精细化、具体工作流程化的要求，根据乡镇、村级的工作实际，统一制定了档案人员岗位职责、文件材料收集归档、档案查借阅、档案库房管理、档案安全保密、档案鉴定销毁、档案移交等制度，从而建立了科学规范的档案管理机制，促进档案管理工作中每一个环节间严密地配合和有效地制约，使档案管理行为按照规章、规定、办法的要求有序地进行。在此基础上，通过加强培训学习、开展执法检查和年检年审等活动，使基层档案人员真正认识到规范建章立制是工作要求、现实需要，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯，提高制度执行力，强化制度的执行效果。

   2、坚持依法治档，确保档案安全。按照档案法律法规的要求，该县档案局每年与县人大教科文卫委员会联合组成档案行政执法检查组，对全县各乡镇、农林场、部分试点村开展了档案行政执法大检查和年检年审活动。检查中结合工作实际，制定了详细的执法检查实施细则，将档案材料收集、规范整理、制度建立与执行、档案保管“九防”设施等涉及档案安全的内容纳入到执法检查和年检年审的考核细则。检查中对档案安全存在隐患，违反档案法律法规行为的单位下达整改通知书，责令限期整改，对造成档案损失的违法案件进行严肃查处。通过执法检查和年检年审活动的开展，整顿了工作秩序，消除了档案安全隐患。

   3、实行部门联动，强化档案安全。为确保各级各类档案的齐全完整、规范管理、安全保管，该县档案局通过与组织、民政、经管、林业等部门联合出台了关于基层组织建设档案、村级（社区）档案、农税改革档案、土地延包档案、林权制度改革档案、合村并组档案等一系列档案管理文件，对各类档案文件材料收集整理、安全保管提出了具体要求。与此同时，县档案局与相关部门对各级各门类档案进行具体的指导、检查、验收，为各类专门档案安全提供了保障。

   4、狠抓规范整治，实现档案安全。针对乡、村两级档案工作管理欠规范、档案丢失、损毁严重的实际，该县进行了几次大规模的农业农村档案专项整治行动。2004年以雁池乡为试点，召开了全县农业农村档案工作现场会，在全县各乡镇掀起了农业农村档案工作大整治高潮；2005年以规范整治农村税费改革档案为突破口，以皂市镇为试点对全县各乡镇、村农税改革档案进行了全面整治；2006年以楚江镇中渡社区居委会为试点召开了社区档案工作现场会，全面开展社区档案工作规范建档、安全管理整治活动；2008年以易家渡镇双溪村、双桥村为试点，召开了全县新农村建设档案工作现场会，掀起了全县新农村建设档案工作建档新高潮。2009年以皂市镇皂市居委会为试点，开展了创建全国新农村建设档案工作示范县活动。通过几次大规模的规范整治，全县乡、村两级档案工作规范化管理水平得到了提升，档案安全管理现状得到有效改善。

   二、存在问题与原因

   虽然我们在档案安全监管上采取了一系列行之有效的措施，初步形成了较为科学的档案安全监管体系，但由于受经济、地域条件和思想认识程度等因素的影响，农业农村档案工作发展不平衡。因此，该县农业农村档案安全仍存在不少问题，亟需尽快加以解决。

   一是安全保管意识差，档案材料丢失损毁严重。由于乡村两级部分领导、档案人员档案意识差、法制观念淡薄，重视不够，档案材料疏于管理，有法不依，致使很多重要的档案材料，如村级阵地建设、土地一轮延包、林权改革、换届选举、纠纷调解协议、基建等档案材料都没有按规定进行归档，或私自存放于村干部家中，文件材料处于“各自为政”状态，在平时工作中管理不善，导致大部分有保存价值和查考价值的重要文件材料丢失。更为严重的是，在2003—2008年我县进行合村并组改革过程中，许多原小村档案材料因原村干部在换届选举中落选后，存在思想情绪，不愿将原小村档案办理正常移交，或当作废品变卖处理，或泄私愤将档案烧掉，这一现象实在令人痛心和担忧。

   二是安全保管条件差，档案安全存在隐患。由于山区经济条件的制约，缺少必要的经费投入，档案安全保管基础设备设施不能到位。个别乡镇、站办所、部分村至今还没有安排档案专室、专柜，更谈不上完善“三铁”保管，部分村档案资料仍用破旧的木箱存放档案，有的存放在村干部个人手中，文件材料和其他杂物混放一起，档案被虫蛀、鼠咬、霉变现象时有发生，火险、水险、盗险、虫险等安全隐患突出。

   三是安全管理体制不健全，制度执行不力，档案安全管理漏洞大。据调查统计，目前全县除达标升级的乡镇、村建立健全了档案收集整理、查错阅登记、档案移交、档案鉴定销毁等档案安全管理制度和统计台账、查借阅登记薄等外，其余乡镇、站办所、村绝大部分未建立健全档案安全管理制度，在平时的工作中，又没有按照制度规定认真执行，制度形同虚设。笔者在检查中发现很多乡镇、站办所、村查、借出档案不登记，统计台帐账物不符，导致借出档案丢失，查找无据。

    该县农业农村档案安全存在以上问题，是一个不容回避和忽视的客观事实，究其原因，笔者认为有以下几方面；

   一是宣传认识不到位。近年来，该县虽然加大了档案法律法规知识宣传普及力度，但由于宣传形式单一，宣传方法僵化，没有形成强大的宣传舆论攻势，宣传没有达到预期的效果。多数乡镇、村领导干部、档案管理人员认为农村工作主要是抓经济、抓建设、抓发展。没有充分认识到各类建设档案资料是今后管理工作查考的重要依据，而忽视了档案资料的收集整理，安全保管。

   二是监管执行不到位。虽然该县每年对乡镇机关、站办所、村级开展了档案行政执法检查和年检年审活动，但由于执法形式单一，缺乏灵活多样，执法检查力度不够，违法案件查处得不到落实，档案法律法规发挥不了强大的威慑力，执法检查没有达到预期效果。同时，由于县档案局人员编制少，工作任务量大，对于线长面广的农业农村档案工作感到心有余而力不足，鞭长莫及，致使部分乡镇、站办所、村缺乏经常性的监督管理。作为乡镇一级政府由于各种因素影响又没有认真贯彻执行《档案法》要求，履行《档案法》赋予的“对所属单位的档案工作实行监督和指导”职能不到位，导致了乡镇、村级档案安全监管体制、机制不健全，制度执行不到位。

   三是经费投入不到位。该县是山区贫困县，经济发展较慢，近年来，在新农村建设中，大量的资金投入到农村基础设施建设，对档案工作的投入微乎其微；县级档案部门又没有专项工作经费加大对农业农村工作的扶持，导致档案安全管理设备设施、措施不能到位。

   三、主要对策与策略

   虽然该县在长期的实践工作中已形成了一套自成体系的档案安全管理与监督体系，但面对新的形势发展，档案安全仍面临十分严峻的形势。面对这些问题，如何确立新思路，构建科学的行之有效的档案安全监管体系，是我们面临的新课题。

   1、科学构建“四位一体”的新型档案安全监管体系。科学完善的档案安全监管体系应该包括档案安全宣教、安全监管、安全监察、应急管理四个组成部分。一是建立健全档案安全宣传教育体系。要采取形式多样的档案安全宣传和教育培训手段，使档案安全文化进乡镇、进社区、进农村、进企业、进课堂、进家庭，全面提高各级领导、档案管理人员、社会公众的档案安全意识；建立档案安全宣传阵地，规范整档、用档行为，实施档案安全舆论监督。二是完善档案安全监管体系。各级档案部门要出台具体的档案安全管理办法，加强立档单位档案安全自律体系建设和标准化建设，实行档案安全的精细化管理、动态管理和静态管理相结合；各级政府要将档案安全管理纳入体现科学发展观的政绩考核体系，与其他工作同部署、同督查、同考核、同验收，落实档案安全监管长效机制。三是建立和完善档案安全执法监察体系。建立以档案法律、法规、规章、标准、制度构成的档案安全法律法规体系；落实档案安全执法监察责任制；严格执行档案安全事故查处制度，建立行政问责制；完善档案行政职能部门和人大、组织、公检法、纪检监察机关共同参与的联合执法机制。四是完善档案安全应急管理体系。各级各部门要结合本单位的实际，制定档案安全应急预案，加强应急预案体系建设；完善应急抢救联席会议制度；强化应急管理支撑保障体系建设，确保档案安全事故发生时，档案资料得到及时抢救，最大限度减少档案资料损失。

   2、依靠部门力量打好档案安全监管“组合拳”。随着社会的发展，档案工作涉及的面越来越广，涉及部门越来越多，大到政府行政机关，小到村级组织、乡镇、村办企业、家庭都逐步建立档案工作，不仅任务繁重，而且监管难度增大。就该县而言，县直各涉农部门及市管、省管单位均在乡镇一级政府设立有派出的站、办、所等办事机构，对于这些单位档案工作的监管，按照以往的做法只有档案部门一家唱“独角戏”，单打独斗，忙得不亦乐乎！结果却并不如人意。而乡镇政府由于力量、经费、档案意识等原因，对站、办、所档案监管工作常常缺位，造成了档案资源的大量流失。因此，要抓好基层站所的档案安全监管工作，必须与各职能部门联合，借助部门直管优势，打好档案安全监管“组合拳”，将会收到事半功倍的效果。

   3、利用刚性约束确保档案安全监管落到实处。《档案法》明确规定，“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导”。换言之，乡镇政府对所属站办所、村级档案工作应该“负总责”，但是在现有的干部体制下，“负总责”更多的是一句口号，大多乡镇领导关注的是显性业绩，如城镇化建设、GDP的增长等，对档案工作平时大多“虚以应付”。要扭转这种局面，使“负总责”落到实处，县委政府必须把档案监管工作同其他工作一同列入年度综合考核目标，与基层党政主要领导的政绩优劣挂钩，直接影响到个人升迁，这样从内在机制上解决档案安全监管工作的原动力问题，变“要我抓”为“我要抓”。