浅谈档案安全体系建设

李蝴蝶  湖南省冷水江市档案馆

【摘要】档案是国家的宝贵财富，具有非常重要的凭证和参考作用。档案是不可再生资源，一旦遭到破坏，将会造成不可挽回的损失，档案的开发利用等工作也就更无从谈起。档案安全关系着档案的存亡，是国家档案事业可持续发展的基础和条件。保证档案的安全是档案工作人员第一要责，是档案工作的重中之重。广大档案工作者为此做出了不懈的努力，并取得了显著成绩。但是，档案安全工作中还存在一些不容忽视的问题，档案安全形势依然严峻。因此，档案工作者必须时刻保持清醒的头脑，强化安全意识，克服麻痹思想，消除各种隐患，这样才能保证档案这一宝贵的文化财富不受损失。因此本人就档案部门如何把确保档案安全作为基本任务和第一要务，作为档案工作的生命线为出发点，浅谈档案安全体系建设。

档案安全体系建设的提出，是继覆盖广大人民群众的档案资源体系、方便广大人民群众的档案利用体系思想之后，在我国现代档案体系建设理念上的又一个重大突破。三大体系的提出和完善，标志着我国档案工作在观念和理论创新上趋于完善和成熟，必将极大地推动档案工作现代化的步伐，带动我国档案跨上一个新的台阶。

【关键词】档案、安全体系、建设。

    一、档案安全体系浅议

    关于档案安全体系的概念，目前还没有明确的定义。简单地分析，档案安全体系包含着两个方面的内容，一是档案安全，二是体系，其中档案安全是目标，而体系则意味着针对目标实现的全方位审视和整合。

　　档案安全一直是各级档案管理部门高度重视的问题。但到底什么是档案安全?对此还缺乏深入、系统的研究和认识，甚至还存在着一些误区。在工作中，一般各个部门各自有各自的强调重点，如保卫部门主要强调信息保密问题，保管部门主要强调档案保全不遗失，利用部门主要强调盗毁问题，保护部门主要强调档案老化受损的防护问题等，缺少在全局和系统高度上的统一部署和协调配合，衔接不够紧密，容易出现管理缝隙和漏洞。在国家层面上，对国家档案资源的认识还不够明确和深入，如何保障国家档案资源的完整性、如何确保对国家档案资源的掌控权等问题都有待进一步研究。

　　由此可见，开展档案安全体系的建设，需要进行一系列的工作，包括档案安全体系的理论研究、国家政策、法规标准、实施模式、经费保障、技术研究、人才培养等，要努力做到科学决策，依法履职，合理布局，系统实施，重点突破，使档案安全的保障工作真正落到实处，没有纰漏。

档案安全体系建设理念的提出，最大的创新是对档案安全的重新定位，突破了以往从局部对待档案安全的做法，力求以全新的思维出发，建设全面、系统、科学的档案安全体系。档案安全保障建设涉及各方各面，档案保护作为其中极为重要的一个组成部分，更应以档案安全体系建设的理念重新审视。

    二、从档案安全体系建设的角度看档案保护的新特点

    档案安全体系建设理念的提出，最大的创新是对档案安全的重新定位，突破了以往从局部对待档案安全的做法，力求以全新的思维出发，建设全面、系统、科学的档案安全体系。档案安全保障建设涉及各方各面，档案保护作为其中极为重要的一个组成部分，更应以档案安全体系建设的理念重新审视。

　　 档案保护不是—项单纯的、简单的业务工作，而是贯穿档案管理全流程的系统性工作，所有针对档案的活动或环节都要考虑档案保护的问题。随着新载体、新技术在档案工作中的大量应用，档案保护表现出越来越多的新特点：

　　一是涉及面广。档案保护不仅体现在档案从生成到利用运行全流程管理之中，并在馆库建设甚至基础建设、档案缩微及数字化迁移，电子文件系统、灾害预防系统等各种档案馆项目建设中都是必须要考虑的重要问题。经常有些项目在建设中没有充分地考虑档案保护问题，给后继的工作造成不便，甚至形成档案安全的隐患。

　　二是技术种类多。现在的档案载体种类繁多，诸如纸质档案、照片档案、胶片档案、缩微品、音像磁带、计算机磁带、计算机硬盘、光盘、各种实物档案、钢丝录音等各种特殊档案等，而每一种载体具体又有多种不同的细类，所涉及的保护技术和手段纷繁复杂。

　　三是技术要求高。由于档案载体所具有的多样性，档案保护技术需要极为丰富的科学知识，包括物理、化学、生物、材料、信息、甚至历史、管理等诸多学科，同时还需要各种各样的专业技术，尤其是一些新的载体，本身科技含量就非常高，对档案保护提出越来越高的要求。

　　四是难度越来越大。档案不仅种类多数量大，而且大都具有唯一性、不可再生性，不容损坏，具体到每一件档案上，又存在着巨大的差异性，对于一些新的载体，更是缺少实用的、经验证的技术手段，档案保护的难度正在不断加大。

    五是创新性与实践性的高度结合。面对档案保护中的各种技术及管理问题，档案保护需要更多的理论、技术创新，而所有的创新都必须接受实践甚至时间的考验，只有两者完美结合，才能不断丰富档案保护的手段，提升档案保护的水平。

    三、档案安全体系建设工作中存在的问题

当前，档案安全体系建设工作中存在以下几个方面的问题：

　　近年来，由于档案安全意识淡薄，档案经费投入不足，工作人员责任心不强，防范措施不到位，库房管理混乱等多种原因已经造成多起档案失窃、档案人为损毁、库房失火档案烧毁等档案安全事故，档案实体安全和档案信息安全方面存在的各种隐患不容忽视。

    （一）档案安全意识淡薄，材料收集不齐全，严重影响档案实体安全。一是收集、整理过程中存在档案材料门类不全，存在重此薄彼的的现象。突出表现在只注重机关文书档案、会计档案的收集整理，而忽略基建、设备档案、照片档案、业务档案、案件档案及电子文件的收集整理，这部分档案很多时候都留在经办人员手中，往往随着经办人员的变动要么不知去向, 要么处于零散状态, 无人收管，造成了档案的严重流失。二是材料短缺较多, 应规范的材料流失严重。有些单位的档案几乎是清一色的红头文件, 很多没有文号且又十分重要的档案材料, 如党政会议记录、重要会议材料、单位领导人讲话稿件包括草稿、领导批示、各种荣誉材料、工作计划、工作总结、组织（行政）介绍信等材料却很少。三是内容不完整，材料的成套性、系统性差。许多单位保存的档案材料中，存在有印件无定稿, 有上文无下文, 有批复无请示, 有附件无正件, 应该有处理记录的无处理签等现象，无法全面反映某项活动的全过程，严重影响档案信息质量。

    （二）档案安全制度缺失，经常性安全检查执行不力，造成不可挽回的损失。由于档案安全意识淡薄，一些单位领导对档案安全方面的关注度自然就小，这点可以体现于档案管理制度的建设上。一般单位都有档案管理的各项制度，如档案的接收、分类、借阅、保密、鉴定、销毁等制度，但是，部分单位却没制订档案安全管理制度，档案安全管理工作没有提到议事日程，未能做到有章可循，存在不少漏洞，缺乏有效的制度保障。档案易受到酸化、粉尘、细菌、害虫、光线等多种因素作用而被腐蚀、损害，因此，需要对档案进行经常性的安全检查，一旦发现异常情况，应立即采取应对抢救措施，将事故消灭在萌芽状态，而现实是一些单位领导由于对档案安全关注度不够，未建立必要的档案安全管理制度，没有制定行之有效的安全检查制度、安全保障制度等，档案安全管理没有提到议事日程，未能做到有章可循；有的单位即使制定了相应的档案管理制度，也存在不少漏洞，缺乏有效的制度执行保障，没有进行经常性的安全检查，未能及时发现事故苗头，事故危害不断蔓延扩大，以致造成不可挽回的损失。

    （三）设施设备到位率差，严重威胁档案安全保管。很多人认为，只要档案实体在就不会出现什么档案安全事故的，因此，对档案安全工作不屑一顾，对档案设施设备投入不足，安全防范措施形同虚设，存在严重的安全隐患。特别是一些基层单位档案室，库房破旧，没有空调机、抽湿机、灭火器、吸尘器等档案保管所需的设施设备，档案防潮、防尘、防火无法落实；有些单位虽然安装了空调、抽湿机等设备，但由于难以承受电费开支而停止使用这些设备，形同虚设；还有的单位使用陈旧的、破烂的木柜来存放档案，不利于防火、防虫、防盗，一些单位的防盗设施很不完善，没有铁窗、铁门、铁柜，也没有防盗报警装置等必要的防盗设施，很容易发生失窃事件。

    （四）档案安全管理的经费投入不足，危及档案的安全。由于经费投入不足，一些单位，尤其是经济欠发达地区的基层单位档案室，库房破旧，没有空调机、抽湿机，无法控制库房的温度和湿度，利于细菌、害虫的生长繁殖，危及档案的安全；有些单位虽然安装了设备，但由于难以承受电费开支而停止使用这些设备，形同虚设

　　（五）查阅利用监管不力，信息安全受到严重威胁。一是档案查阅利用存在信息毁损，有些部门由于工作人员安全意识不强，疏忽大意，监管不力，档案查阅利用缺乏监控，造成档案信息毁损事件时有发生，有的档案原件在利用中被利用者窃取，撕掉，造成档案遗失，有的应该保密的信息发生了泄密，有的档案长期被借出库房，脱离管理和监督，有的档案已经破损，但未得到及时修复。二是档案电子信息形成过程中缺乏安全监控手段，在电子信息传输过程中造成信息泄露，电子信息被复制和更改，且不留任何痕迹。三是档案电子信息数据备份流于形式，疏于管理，一些单位对档案电子信息如数据库文件、电子归档文件既无备份，也无过硬的保护、保密措施，许多电子文件同其相对应的纸质文件管理关系松散，不能达成统一管理，相辅相成。很多单位没有执行重要文件异质异地备份制度，如果发生自然灾害、计算机使用者操作失误、计算机病毒感染破坏等状况就会导致数据丢失和破坏，造成无法估量的损失。四是现代化知识的缺乏也直接威胁档案信息安全。一些工作人员对电子文件不熟悉，对存储载体不了解，容易造成电子档案光盘存储的选择不当等失误等；一些人员由于网络安全防护技术较低和安全意识不高，造成了对档案信息的无意侵权或档案丢失，直接威胁着档案信息的安全。

    （六）在某些特别时期麻痹大意，疏于管理，忽视预防。在特殊时期（如档案馆进行装修、搬迁等期间），未能保持高度的警惕性，让不法之徒有可乘之机，造成档案失窃等不应有的损失。例如1998年，由于安全防范措施不到位，在阿克塞县搬迁过程中丢失。这是管理松懈、麻痹大意造成的，同时，也是档案工作人员安全意识薄弱的表现。

    （七）缺乏必要的安全知识，引起事故。不少单位的档案工作人员由于没有经过必需的安全业务知识培训，因而，他们缺乏安全用电知识：空调等用电设备增加了，供电线路却没有进行相应的扩容改造，导致线路超负荷而引起短路，造成火灾。一些人甚至不知道灭火器的正确使用方法，预防雷电灾害的知识更是知之甚少。还有，少数单位对馆库的各种设备、设施缺乏定期检查，一些设施出现故障、不能正常运作，也未能及时发现和修复，从而引起灾害事故。

    （八）应急预案缺位或应急预案不切实际，事故处罚力度不够震慑。档案部门和其他部门一样，同样会出现各种各样的紧急状况，因此，平时就要做好充分的准备工作，制定完善的安全应急预案，做到防患于未然，然而，时下有的单位没有应急预案，或者应急预案不切合实际，难以有效施行，面对突发事件不知所措、束手无策，不能将损失减少到最少程度，造成重大档案损失。同时，发生档案事故后本应该及时查找原因，明确事故责任，给予有关责任人员相应的处罚，这样，才能起到警示作用，防止类似事故的再次发生。而现实是对于发生的一些档案安全事故，往往只是对有关责任人员给予通报批评就算了，一些较为严重的事故也作如此处理，这样的处罚力度明显偏轻，没有起到足够的震慑作用，不利于预防档案安全事故。同时档案行政执法政策的缺失、档案法律法规不完善也是造成事故处罚不力的一大因素，一些档案安全事故为此不了了之。

    （九）对档案安全事故责任人员的处罚力度不够。发生档案安全事故，应该及时查找原因，明确事故责任，给予有关责任人员相应的处罚。这样，才能起到警示作用，防止类似事故的再次发生。而时下，往往是仅对有关责任人员给予通报批评就算了，一些较为严重的事故也作如此的处理，这样的处罚力度明显偏轻，没有起到足够的震慑作用，不利于预防事故的发生。

    四、建立完善档案安全保障体系的应对措施

    面对危及档案安全的自然因素、人为因素、技术因素无所不在的客观现实，“十二五”期间档案部门必须大力实施“安全第一”战略，必须把确保档案安全作为基本任务和第一要务，作为档案工作的生命线。重点做好以下工作：

   （一）抓好宣传，强化教育，提高档案安全责任意识

    要建立完善档案安全体系建设，必须切实加强档案安全的宣传教育，增强全社会的档案意识，将档案保护意识融入档案的价值论中，提高全社会的档案保护意识，营造科学发展的档案安全保护环境；要以让档案走向社会、为人们知晓为目标，进一步丰富档案宣传方式，推出更多有特色、有新意、有实效，符合当前形势、符合当下受众口味的档案宣传活动，创建更多的档案宣传品牌，更好地服务于党和国家工作大局。要依托档案业务活动和围绕重大安全事件、热点问题策划宣传活动，不断丰富档案宣传的内涵；要改变档案安全宣传只在档案行业内部宣传的现状，重视对外宣传工作，增强全社会对档案安全的重视和支持；要不断拓展档案宣传的范围与形式，通过多种途径发布档案安全信息，举办纪念座谈会，邀请领导撰写文章或发表电视电话讲话，制作广播电视专题节目，发布公益广告，举办展览、街头咨询活动以及文艺演出，开展网上宣传、知识竞赛、接受媒体专访、参与电台、电视台直播节目等多种形式，针对不同层面的人群进行宣传，有效地扩大宣传的受众面；要把档案安全宣传工作作为为社会公众提供档案信息服务和扩大档案工作社会影响的重要工作来抓，要注重加强宣传工作中的政治性、预见性、效果性，不断扩大档案宣传的影响与实效。各地各部门要将档案安全管理工作作为创建文明城市、平安城市建设的一项重要内容来抓，不断建立和完善档案安全管理工作的组织领导机制，实行以一把手负总责、分管领导具体抓、机关全员参与的档案安全管理格局，做到责任到人、措施到位、方法得力。为有效应对档案室安全管理突发事件的发生，形成人人抓安全、事事重安全、时时保安全的良好局面。

    （二）扎实推进档案室基础设施建设，确保档案安全

    完善的档案室安全基础设施建设，是档案安全必备的条件。档案部门在加强档案业务建设的同时，注重加强档案室安全基础设施建设，想方设法拿出一部份资金来改善档案室安全管理条件，有的部门对档案室进行了更新改造，完善了必要的档案安全设施，增强了档案室抵御外界环境危害的能力，使档案室安全管理基本达到了“九防”要求。但是我们应清醒地意识到，有的部门和乡镇的档案室仍然存在不安全的因素，如档案室杂物混放，防盗门窗没安装，设备配置不全，卫生不清洁等。这些问题急待重视解决，以确保档案室安全、规范、清洁。

    （三）领导重视，完善制度，切实保障档案安全工作的顺利开展

    档案安全是档案工作的重中之重，必须积极争取领导的高度重视与支持，始终把档案安全工作作为大事、要事来抓，牢固树立“责任重于泰山，防范高于一切”的工作理念；要落实好档案安全领导负责制，落实好档案管理安全责任制，坚持领导查库制度，将档案安全工作落到实处，要把节假日值班保卫制度落实到人，认真巡查做好记录，并对案卷的数量、质量、霉变情况进行检查；要保证档案管理工作所需人力、物力、财力，配备德才兼备的档案人员，不断改善档案保管条件和环境，添置档案管理必需的设施设备，对已配备设施设备，如档案柜、防盗门窗、电源电线等经常进行完好率检查，并安排专人落实、做好档案库房的“九防”和电子、纸质等各种档案的保密工作，切实保障档案安全工作的顺利开展。

    （四）强化收集，突出抢救，确保档案的安全完整。

    要加强收集整理，确保档案的齐全完整，整理规范。《中华人民共和国档案法》总则第五条规定“档案工作实行统一领导,分级管理的原则,定期向本单位的档案机构或档案工作人员移交,集中管理, 任何人不得据为己有”，因此,各单位应根据自身的实际情况,制定出一个按内部组织机构或人员职能分工的、内容比较具体、全面而又有明确针对性的归档范围。认真制定和切实执行这种归档范围,可以避免某一门类的档案材料的短缺, 使档案工作人员在收集档案材料时,有较强的针对性,提高档案材料的收准率和收全率。对于专业性较强的其他门类档案,由于其整理与立卷需要具备相应的专业知识和掌握该类档案形成规律，因此，可以明确这类档案由相关专业人员负责文件材料的收集、积累、立卷、归档工作，然后向单位档案室定期移交，这样，其他门类的档案材料的收集工作就容易多了。收集过程中要特别加强对民生领域档案的收集整理，要着重加强与人民群众利益密切相关领域档案的监管指导，做到各类新形式的与民生有关的档案资料不缺不漏、齐全完整，不断推进民生领域档案工作的规范化、制度化、法治化和信息化建设。

    要确保档案的安全完整，除了做好收集齐全整理规范，还必须做好重点档案的抢救工作，确保重点档案的安全完整。要对已破损的档案要及时修复，防止进一步恶化；对易碎、易裂的档案要及时加固，以防破损；对已褪色褪变的档案要迅速进行抢救性恢复，恢复后并及时复制，以保存档案信息；对易褪色或字迹扩散的档案，要及时采取措施加以预防；对产生霉变的档案，要及时除霉去污；对需要倒带的胶片、磁带档案，要定期倒带，以防粘连。

   （五）以整改预防为主，强化档案室安全督查

    各地各部门所建立的档案室，是为了更好地为经济社会发展提供真实可靠的历史依据，是为本单位和群众调阅利用服务的重要场所。这要求各级领导和档案工作者要从对党、对国家、对人民负责的高度，深刻认识档案安全的重要性，自觉从思想上、行动上确保把档案安全放在首位。

    （六）规范利用，强化管理，保证档案信息的安全管理。

    档案管理是“对历史负责、对现实负责、替未来着想”的一项重要工作，保管和利用好档案，确保档案信息安全是档案管理部门的基本任务。

    要规范利用，确保利用中的信息安全。要制定并认真贯彻落实涵盖和囊括整个利用过程的档案管理标准、工作标准和《档案库房管理制度》、《档案统计制度》、《档案保管保密制度》、《档案鉴定销毁制度》、《档案查阅利用制度》、《档案管理人员岗位职责》等制度，认真做好保管、保密工作，对档案进行规范化管理，明确责任分工和考核标准，保持良好的利用秩序，切实加强利用过程的档案安全管理。要严抓档案的入库和调借阅工作，在接收档案时除核准移交档案的数量和每份文件的页数，还要对每份文件资料的构成要素，包括名称、内容、签章、日期等进行核查，审核无误后方办理交接手续。

    同时，要强化管理确保电子信息的安全。要制定切实可行的网络系统管理制度，确定档案网络保护目标及为目标所采取的技术措施和管理措施，规范操作，强化档案信息系统安全管理；要建立电子归档制度和文件管理的记录系统，并严格执行保管制度，落实专人负责，做到规范操作软件，有序利用档案；要设立档案信息系统的防火墙，不断完善档案信息系统安全管理制度；要采取重要文件异地备份保存制度，逐步将电子文件转换成其他载体如纸、胶片等形式异质保存，这样从技术要求和管理措施两方面就有效地保证了档案信息的安全管理。

    总之，档案安全体系建设是一项长期而艰巨的工程，涉及意识、管理、技术、法律、制度、人员等各个方面，随着社会的发展和科学技术的进步，影响档案安全的因素会越来越复杂，这就要求档案部门必须以科学发展观统领档案工作，在各级领导的大力重视支持下，经过广大档案工作者坚持不懈的努力，最大限度地延长档案的寿命，保证档案实体和信息的安全,为档案的长期安全保存和快速有效利用做出应有的贡献。

参考文献：

1、国家档案局局长杨冬全同志2011年档案工作会议上的讲话

2、档案安全体系建设知识解读

3、对档案安全保障建设的认识