浅析《档案管理违法违纪行为处分规定》

  • 索引号:430S00/2016-01351
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  • 发文日期:2016-05-13
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  • 名称:浅析《档案管理违法违纪行为处分规定》
  
  为预防和惩处档案管理违法违纪行为、有效保护和利用档案、推进“依法治档”,2013222日,监察部、人力资源和社会保障部、国家档案局以令的形式联合公布了《档案管理违法违纪行为处分规定》(以下简称《规定》),并于同年31日正式实施。下面,笔者结合自己的理解,谈点粗浅的想法,与大家共同商榷。

  一、《规定》颁布的重要意义及主要内容

  1.《规定》进一步完善了档案行政管理法律法规体系,是新中国成立以来第一部全面、系统地规范档案管理违法违纪行为的部门规章。这于进一步加强国家档案管理,深化依法治档进程,确保档案完整与安全,提高档案工作科学化水平,完善档案责任追究体系,具有十分重要能现实指导性和针对性。

  2.《规定》完善了档案行政执法体制机制,形成了由县级以上档案行政管理部门、任免机关或者监察机关、党的纪律检查机关以及司法机关等共同组成的、分工明确的档案执法主体。

  3.《规定》明确了适用范围。一是明确了《规定》适用客体的范围。属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆中的档案。二是明确了档案管理违法违纪行为责任主体的范围:有违法违纪单位中的负有责任的领导人员和直接责任人员,以及有档案管理违法违纪行为的个人。涉及的责任主体均与“行政”与“公务”两要素相关,即必须要由从事行政公务的人员在其执行公务的过程中发生了违反档案管理相关法规的行为,方由《规定》来调整。而事业单位工作人员有档案管理违法违纪行为的,因缺乏这两必备要素,则被排除在本《规定》调整范围之外,另行按照《事业单位工作人员处分暂行规定》执行。

  4.《规定》细化了档案管理违法违纪行为及处分尺度(表一)

  

档案管理违法违纪行为分类

  情节一般的

  情节较重的

  情节严重的

  档案收集违法违纪行为

  1

  将公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料据为己有,拒绝交档案机构、档案工作人员归档的

  警告

  记过或者记大过

  降级或撤职

  2

  拒不按照国家规定向指定的国家档案馆移交档案的

  警告或者记过

  记大过或者降级

  撤职

  3

  违反国家规定扩大或者缩小档案接收范围的

  4

  利用职务之便,将所保管的档案据为己有的

  记大过

  降级或者撤职

  开除

  档案保管违法违纪行为

  5

  擅自销毁档案的

  记过

  记大过或者降级

  撤职或者开除

  6

  涂改、伪造档案的

  记过或者记大过

  降级或者撤职

  开除

  7

  擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料的

  8

  未配备安全保管档案的必要设施、设备的

  档案利用违法违纪行为

  9

  擅自提供、抄录、复制档案的

  警告、记过或者记大过

  降级或者撤职

  开除

  10

  擅自公布未开放档案的

  11

  在档案利用工作中违反国家规定收取费用的

  记过或者记大过

  降级或者撤职

  开除

  12

  拒不按照国家规定开放档案的

  警告、记过或者记大过

  档案行政管理违法违纪行为

  13

  携运、邮寄禁止出境的档案或者其复制件出境的

  警告、记过或者记大过

  降级或者撤职

  开除

  14

  未建立档案安全管理规章制度的

  记过或者记大过

  降级或者撤职

  开除

  15

  明知所保存的档案面临危险而不采取措施的

  16

  档案安全事故发生后,不及时组织抢救的

  记过或者记大过

  降级或者撤职

  开除

  17

  档案安全事故发生后,隐瞒不报、虚假报告或者不及时报告的

  18

  档案安全事故发生后,干扰阻挠有关部门调查的

  19

  因工作不负责任或者不遵守档案工作制度,导致档案损毁、丢失的

  记过

  记大过或者降级

  撤职或者开除

  20

  出卖或者违反国家规定转让、交换以及赠送档案的

  撤职或者开除

        

  5.《规定》明确了档案管理违法违纪案件向移送制度。《规定》明确提出了建立三部门档案管理违法违纪案件的双向移交制度,这种相互协作配合的管理方式,在我国档案法规建设中属首次,将最大限度保证对有档案管理违法违纪行为处分的责任落实。

  二、《规定》与《档案法》的关系

  1.《规定》是《档案法》的继承与完善。《规定》是根据《档案法》及其他相关法律制定而成的,是《档案法》的继承和在档案行政管理领域中的细化和完善。《档案法》施行二十余年来,存在不够细化,操作性不强等缺陷。《规定》的出台弥补了《档案法》的不足,完善了档案法律体系和监督问责机制。它作为国务院部门规章,是对《档案法》等有关规定和立法精神的重申、细化和具体化,是档案法律规范的有机组成部分和配套性制度。《规定》增设了新的违法违纪条款,较《档案法》及其实施办法有所发展。

  2.《规定》与《档案法》适用范围不同.《档案法》主要是调整国家档案行政管理部门,各级各类档案馆、单位内部的档案机构、档案的所有者、管理者、利用者之问的关系。《规定》主要是调整公务人员、因授权或者委托从事具有公共事务管理职能组织中的人员、或企业、社会团体中由行政机关任命的人员在档案管理中产生的关系。适用的范围更窄,目的性更强。

  3.《规定》与《档案法》所界定的档案管理违法违纪行为承担责任的主体和方式不同。《档案法》第一章第三条中规定,一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。对于其违法行为依法给予行政处分或者追究刑事责任。《规定》中则规定,对有档案管理违法违纪行为的单位,其负有责任的领导人员和直接责任人员,以及有档案管理违法违纪行为的个人。应当承担纪律责任,承担责任的方式为行政处分。

  三、《规定》与《湖南省档案行政处罚裁量权基准》的不同点

  1.两者制定的依据不同。《规定》的制定涉及多个部门,制定依据的法律位阶均比较高,为三个部门法律和一部行政法规。《湖南省档案行政处罚裁量权基准》(以下称为《基准》)是依据《档案法》、《档案法实施办法》和《湖南省档案管理条例》制定而成,涉及一部法律、一部行政法规和一部地方性法规。

  2.两者执法与承担责任主体不同。《规定》由监察部、人力资源社会保障部和国家档案局作为执法主体,对公务行为中产生的档案违法违纪行为进行惩处。《基准》由湖南省档案局依据其上位法从行政处分、行政处罚、赔偿的几个模块对档案违法行为进行了梳理。执法主体为湖南省的档案行政主管部门、监察部门、公务员主管部门,对行政机关内部的公务员及行政机关任命的其他人员进行处分或处罚。

  3.两者对档案管理违法违纪行为处罚方式与幅度不同。《规定》中规定,有档案违法违纪行为的处以行政处分,根据情节分分别处以从警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除的处分,这些处分方式皆是针对职务本身的处罚方式。而《基准》不仅要求承担行政处分(处分最低和最高尺度没有分不同的违法违纪行为)、对造成的档案损失也要求责任人承担经济赔偿责任。

  四、对《规定》贯彻落实的几点建议

  1.加大宣传贯彻力度。档案部门应加大宣传力度,针对特定人群开展专题培训,进一步扩大《规定》的社会影响。同时也可将有关典型案例作为宣传题材,以案说案、以案学法、以案普法,真正使《规定》入脑入心,做到真知、真学、真懂、真用。加强对贯彻执行《规定》情况的执法检查和执法监督,对档案管理违法违纪行为依法依规进行严肃查处,对典型案件进行曝光,以达到查处一案、教育一片的作用,充分发挥《规定》的威慑力。建立执法执纪协调配合移交制度,明确监察机关、人事部门和档案业务部门在查处档案管理违法违纪案件上的职责分工,细化案件移送的具体工作程序,形成查办档案管理违法违纪行为的强大合力。

  2.健全落实长效机制。建立贯彻落实《规定》的组织领导和工作保障机制。明确由各级监察部门、人事部门、档案部门分管领导承担的领导责任,加强对贯彻实施工作的组织领导和与有关部门的协同联系,及时研究解决贯彻落实中出现的问题,探索建立档案部门与监察机关、人事部门联合办案制度和联席会议制度等行之有效的工作机制。建立《档案违法违纪案件报告制度》、《档案违法违纪案件备案制度》和《重大违法违纪案件通报制度》等配套制度。

  3.及时制定实施细则。结合并根据当前全省档案管理中存在的实际问题和需要,由省档案局负责,三部门联合,组织档案管理、监察执法、公务员管理、政府法制部门有关专家和一线档案工作人员对全省档案管理现状进行广泛调研,围绕《规定》列举的档案管理违法违纪情形,剖析本省的具体情况,出台《湖南省档案管理违法违纪行为处分实施细则》,进一步细化在档案的收集、保管、开放、利用等各个环节中可能出现的各种违法违纪情形的行政处分,使责任追究更具可操作性。同时,结合《规定》中的具体条款,及时修订《湖南省档案行政处罚裁量权基准》。

  (易先平 陈菲)


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