《中华人民共和国档案法》的意义和影响

湖南省档案局 hnsdaj.hunan.gov.cn 时间:2017年09月21日 【字体:
  

作者:杨冬权           来源:中国档案报

  

  今年9月5日,是《中华人民共和国档案法》(以下简称档案法)颁布30周年。30年前档案法的颁布,在档案事业发展中,有着深远的意义,产生了巨大的影响。

  一、档案法颁布的历史意义 

  新中国档案事业初创时期,国家档案立法没有提上日程。“文革”中,档案遭到大肆破坏。为防止“文革”悲剧重演,1979年6月,国家档案局局长张中在全国政协五届二次会议上,建议制定档案法。之后,经过8年多的广泛讨论,不断修改,1987年4月14日,国务院常务会议讨论档案法草案,6月7日提交人大常委会审议。9月5日,第六届全国人大常委会第22次会议表决通过档案法。我国第一部档案法,从此诞生了。这具有重大历史意义。

  第一,它结束了中国没有档案法的历史。在档案法提交审议前,我曾受命起草一个关于中国历代法规中有关档案的规定的参考材料,所以知道:新中国成立前,在中国的法律中,有过关于档案管理的规定,但从无档案专门法律。新中国成立后,党和政府都颁布过关于档案工作的法规性文件,但也未制定过档案法律。中国档案事业缺少一个顶层的、管总的法律作为“大屋顶”。而在国外,当时很多发达国家都已颁布了档案法。档案法的颁布,使中国有了第一部档案法,也使中国档案工作第一次有了国家立法,填补了历史上的一个空白,这既是中国法律史、也是中国档案史上的一个创新。从此,中国没有档案法的历史结束了,我国档案事业开始在档案法的“大屋顶”下稳定发展。

  第二,它结束了在中国档案没有法律保护的历史。“文革”中,很多档案被销毁。在“精、轻、清”的思想指导下,有些地方把档案销毁大半。即使在“文革”结束后,还有人主张把十年“文革”的档案全部销毁,只是由于有识之士及时向中央呼吁,悲剧才得以避免。直到1982年,我还亲身经历过一场10余万卷民国档案被一笔销毁的悲剧性事件。档案法把档案纳入了法律保护的范围,从而结束了过去档案没有法律保护的历史。从此,我国的档案有了法律“保护伞”,可以免遭许多人祸。

  第三,它结束了中国档案工作无法可依的历史。在档案法颁布前,档案工作有规可循,但无法可依;档案管理只能依规而行,而不能依法进行;档案部门只能依规指导,而不能依法监督;广大公民对档案的权利和义务没有法律加以规范。档案法颁布后,档案管理可以依法进行,档案工作可以有法可依,档案部门也可以依法监督,广大公民关于档案的权利和义务有了法律的明文规定和明确规范。这就结束了过去档案工作无法可依的历史,中国档案事业同发达国家一样,进入依法管理的新阶段。社会各方面和全体公民,在档案方面都有了共同的行为准绳和法律遵循,有着共同的权利和义务,有了共同的趋归路径。

  二、档案法颁布对中国档案事业的巨大影响 

  第一,各级领导对档案工作更加重视了。

  表现之一是中央领导同志作出榜样。1990年,江泽民总书记视察西藏自治区档案馆并作重要题词。1995年和1999年,中央政治局常委胡锦涛同志两次接见全国档案工作先进代表并作重要讲话。1996年,国务院总理李鹏出席第13届国际档案大会并作重要讲话。1999年,江泽民总书记和李鹏、李瑞环同志为中央档案馆作重要题词。2009年和2010年,胡锦涛总书记先后对新时期档案工作者楷模刘义权先进事迹作重要批示、到医院看望刘义权、观摩表现刘义权先进事迹的话剧。2010年和2011年,时任中央政治局常委的习近平同志,在上海浦东干部学院视察该院和中央档案馆合办的,以档案为教材的主题教室,在中央党校参观该校和中央档案馆合办的档案展览,并都给予很好评价。2014年,习近平总书记专门就利用历史档案反击日本右翼言行作出重要批示,并多次圈阅档案工作文件;2015年到现在,习近平总书记又多次批示和圈阅档案工作文件和档案参考资料。档案法颁布以来的历届政府工作报告中,经常有档案工作的内容。2008年,温家宝总理还先后就汶川地震档案抢救和电子文件管理作出重要批示。中央其他领导同志也很关心档案工作,2014年,党和国家领导人仅批示和圈阅档案工作文件的,就有40多人次,创历史之最。在中央领导的带动下,各地方、各部门领导也非常重视档案工作。有的单位一把手亲自关心档案工作,有的分管领导更是直接、经常地关心、过问、支持档案工作。

  表现之二是中央多次发布档案工作文件。1993年,党中央、国务院批准两办下发文件,对我国档案工作体制作出重大调整,国家档案局和中央档案馆合并,履行档案事业管理和档案保管利用两种职能。随后各级档案部门,也大都实行了局馆合一。我国档案事业管理体制更加集中并富于效能。2014年,两办又发布《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》,从档案工作领导体制、档案资源体系建设、档案利用体系建设、档案安全体系建设、档案事业保障机制5个方面,提出20多条意见。这是新中国成立以来党和国家关于档案工作的文件中认识最深刻、覆盖最广泛、指导最全面、论述最系统、要求最具体的,是对档案法的重大发展和延伸,体现出党和国家对档案工作的重视支持达到新高度。以这个文件发布为标志,我国档案事业进入一个以服务大局服务民生为中心、以三个体系建设为重点、事业发展得到有力保障的新阶段。之后,各地党委、政府也陆续发布实施意见,有针对性地提出了许多实际措施。

  表现之三是档案工作普遍列入党政工作中。这些年,档案工作越来越多地被列入各级党委政府的工作报告、经济和社会发展规划、专项工作规划、年度工作计划中,有的还列入党委政府的年终考核、年度检查、先进评比中,档案工作也像其他工作一样,列入各级党委政府的工作内容和议事日程,有力地促进了档案事业与各项事业协调发展。

  第二,社会各方面对档案工作更加支持了。

  在档案法的促进和档案部门的努力争取下,党和政府各个部门,对档案工作从各个方面给予了前所未有的支持。

  在档案馆建设方面。国家发改委从2010年起,每年投资补助建设中西部县级档案馆,至今已累计投资60多亿元;各地配套的资金更数倍于此。汶川地震和玉树地震后,国家发改委共把40多个档案馆建设纳入国家灾后重建规划中统一建设。

  在国家重点档案抢救、保护和利用方面。财政部在这30年中,每年下拨全国重点档案抢救费,从开始每年几百万元,增加到现在每年几亿元,至今已累计下拨10多亿元。各地的配套资金也大于此数。汶川地震后,财政部还专门拨款1000多万元,抢救从废墟中挖出的破损档案。

  在其他经费方面。2009年国务院三峡办从三峡工程费中拨出上亿元,用于移民档案的接收和保护。近几年财政部拨给3个中央级档案馆的档案数字化经费,每年达几千万元。很多地方政府对档案馆的数字化经费也全力保障。不少省份还按照档案数量,给档案馆每卷若干元的档案管护费。

  在档案法制方面。中央和地方各级人大和政府法制部门,在档案法公布后,积极支持档案部门宣传贯彻档案法,制定并颁布档案法实施细则,开展档案执法检查。

  在档案宣传方面。从档案法到档案法实施办法的宣传,再到第13届国际档案大会的宣传,各级宣传部门和媒体都给了大力支持。档案工作由此而走出秘境,广为人知。特别是2008年“3·14”事件后,国家档案局关于西藏历史的系列网络视频,以及2014年中央档案馆关于日本战犯笔供、中国抗战档案、对日受降档案、南京大屠杀档案等系列网络视频的发布,中宣部和国务院新闻办更是主动安排,直接通知全国媒体,造成国内外联动、多媒体并举、中外文同上、连续数十天铺天盖地的档案宣传热,使档案宣传达到了尽人皆知的程度和前所未有的高度,档案在全国人民中的知名度和在社会上的热度,那是满满爆棚,直至爆表。在2008年以后的几年中,新华社对国家档案局的一次会议,就往往发出四五篇报道,这种宣传力度,在中央部委中极为罕见。同样在中宣部等部委的大力支持和直接安排下,2007和2009年,档案工作者卞峰煜和刘义权的先进事迹,先后在中央各大媒体进行报道,刘义权的先进事迹报告会还在人民大会堂举办,对档案工作者的宣传也同样达到了前所未有、难以复加的高度。此外,国家档案局、中央档案馆和各地档案局馆拍摄的大量文献电视片、举办的很多档案展览等,也都是在社会各方面的大力支持下面世的。有关单位还支持档案部门,让档案宣传史无前例地进党校、进干部学院、进中小学校。

  在档案教育方面。由于中组部、中央党校的大力支持,2009年以来,国家档案局每年都在中央党校和浦东干部学院举办档案干部培训班。一些省也在省委党校、省行政学院等培训档案干部或开设档案教育课程。这些都使各级党委政府的干部教育机构,也成为档案教育的阵地。这在档案法颁布前从未有过。

  在部署档案工作方面。各级发改委联合档案部门参加重点工程验收。国务院三峡办联合国家档案局参加三峡工程验收。国资委与国家档案局共同开会、发文,部署企业档案工作。农业部与国家档案局联合开会、发文,部署农业农村档案工作和农村集体土地二轮承包档案工作及确权登记颁证档案工作。民政部联合国家档案局共同推动社保档案的全面建立,并与农业部等单位共同开展社会主义新农村档案工作示范县活动。国家林业局联合国家档案局共同推动集体林权制度改革档案的建立。各级党政机关,都同档案部门联合发文或共同开会,发布有关专业档案管理办法,开展有关专业档案工作。特别是像北京奥运会、上海世博会等大型国际活动的筹委会,都破天荒地吸收档案部门参加,请他们提前介入,随时接收档案,从而确保档案收集齐全,成为此类国际活动的档案工作典范。

  第三,人民群众参与到档案工作中来了。

  表现之一是,人民群众逐渐成为档案利用主体。由于档案的开放,特别是由于党和政府一系列惠民政策的实施,人民群众越来越多地利用档案,并在最近10多年里,逐渐成为档案利用的主体和主角。这是我国档案工作自产生以来的一个根本性转折和历史性变化。档案法颁布前,我国档案利用的主体、主角,一直是属于精英阶层的各类公职人员;档案法颁布后,我国档案利用的主体、主角,则是属于草根阶层的广大公民、人民群众,手持单位介绍信的各类公职人员不再垄断着档案利用的舞台,不再是档案利用的大多数,反而是手持身份证的广大公民,占据了档案利用舞台的中心,成为档案利用的主角、主体和大多数。这不但在档案工作方面而且在社会政治方面,都具有重大意义;它不但是中国档案史上,而且是中国政治社会史上的一个重大历史性变化。这是档案法颁布对中国社会产生的最为深刻、最为重大的一个影响。它比我今天所说的其他各项影响都要更加深远、更加广泛,更带有根本意义和更具有政治意义。就档案工作来说,它表明档案法所规定的档案开放政策,得到了很好落实;档案法所强调的档案利用,得到了很好体现;档案法所保护的公民利用档案的权利,也得到了很好实现。就社会政治方面来说,它表明我国的政治生活,更加注重以人为本、以人民为中心,并更加透明和公开;它证明我们党为人民服务和执政为民的宗旨,得到了更好的体现,党和政府同人民群众的联系更加紧密;它说明我国的广大公民,具有了更加普遍的政治权利和维权意识,并和政府有了更为积极的良性互动。这是政治清明文明、社会公正和谐的具体体现和重要表征。

  表现之二是,很多家庭建立家庭档案。人民群众在积极利用档案的同时,也积极建立家庭档案。在档案部门指导下,很多家庭建立了档案,很多地方举办家庭档案展览,甚至出版家庭档案汇编。“旧时王谢堂前燕,飞入寻常百姓家”。过去只有官府才有、藏之秘阁的档案,如今普通的民家也有了,档案进入寻常人家的柜橱。这也是一件既具有档案工作意义、又具有社会政治意义的大事,同样是中国档案史和社会政治史上具有重大历史性变化和深远历史性影响的大事,需要人们进一步深刻认识和高度重视。我曾经用“三个有利于”,即“有利于家庭、有利于档案工作、有利于社会”来概括家庭档案的意义,尽管还不够全面,但也足见其意义重大。它的档案学意义在于:档案工作由此扎根家庭,进入社会的细胞,植根于社会的底层和土壤,从过去仅仅镶嵌在上层建筑,改变为现在同时也扎根于底层基础。这样,档案工作就具有了群众性、广泛性、基础性,得到了群众的支持,有了深厚的社会基础,获得了活力、动力、生命力,不但可以蓬勃生长,而且可以持久不衰。它的政治和社会意义在于:人民群众在有了政治意识、维权意识的同时,也有了档案这一政治工具,有了据以维权的真实凭据。这将使未来很多社会矛盾和纠纷,可以依靠档案而得以顺利解决;使将来的人们在发生社会矛盾时,会循着用档案去解决的法治之道,而不是循着其他的非法之道,这将令社会更加和谐与稳定。

  表现之三是,人民群众广泛参与档案工作。现在,正有越来越多的人,或者向档案部门捐赠档案,或者担任档案工作志愿者,或者与档案部门合作,保护、展示和开发档案。这些形式的参与,都使档案事业发展具有更加广泛也更加扎实、更加深厚的群众基础。

  第四,档案事业发展更快了。

  我找到一组1986年和2015年可对比的档案统计数据。全国档案局馆专业人员数,1986年2.8万多人,2015年将近6万人,增长约1.1倍。全国档案馆面积,1986年180多万平方米,2015年1500多万平方米,增长约7.8倍。全国档案馆藏档案数:1986年近8000万卷(件、册、盒、盘、本),2015年近8亿卷(件),增长近9倍。全国档案馆档案排架总长度,1986年109万多米,2015年1241万多米,增长10倍多。全国档案馆全年利用档案资料,1986年473万多人次,2015年2481万多人次(含利用政府公开信息和电子档案),增长5倍多。仅从全国档案馆面积、档案馆藏数量来看,档案法颁布后的29年间,就比从新中国成立到档案法颁布这38年间,增长7倍至10倍。这可能是人们难以想象的。

  数字以外,我们还看到以下几方面巨大的根本性、历史性变化:一是档案人员地位显著提高,各级档案人员普遍参公,有的纳入公务员管理;档案工作者的先进事迹,得到全国最高级别的宣传,2007年以来,已有4名档案工作者的先进事迹进入中央各大媒体,被宣传到全国,家喻户晓,其中有一个还得到总书记关心,其事迹在人民大会堂举行报告会,并被编成话剧在全国公演,受到总书记观摩;档案工作者进入全国最高级别的干部教育机构进行培训。二是档案馆建筑普遍上层次。这几年各地新建了一批功能齐全、面积达标、风格独特、设施先进的档案馆。它们的崛起,标志着我国档案事业的雄起和档案工作地位的提升。三是档案的“存储数字化”发展日新月异,档案“增量电子化,存量数字化”日益普及,其载体形态大异于传统;档案利用信息化、网络化、电子化、远程化,异地利用、跨馆出证日益普及,其利用方法也大异于传统。四是政府公开信息即政府现行文件进入档案馆和档案利用体系,不但增强了档案工作的社会作用,而且显示出我国公民政治权利的提升。五是民生档案大量进入国家档案资源体系,我国档案成分发生了前所未有的大变化,为档案工作更好地服务民生奠定了基础。六是档案开发利用多渠道进行,特别是广泛利用大众传媒和新媒体进行。各级档案部门在继续运用图书、报刊、展览等传统媒体开发档案的同时,与时俱进地运用电视、计算机网络、手机等新型的大众传媒开发档案,为档案开发插上移动的翅膀,使档案开发获得网络的巨能,把档案开发利用的效益放大了成千上万倍。以上这些,大都是档案法颁布前所从来没有的。

  第五,档案工作对社会的贡献更大了。

  其表现一是到档案馆室利用档案的人更多了,上述2015年到档案馆利用档案的人次比29年前增长5倍多,就是一个证明。二是通过电脑、手机等远程利用档案的人次远远超过来到档案馆室利用档案的人次,2016年全国档案网站IP访问量达1.2亿多次,这是档案法颁布前所没有的。三是利用档案绝不限于在档案部门,各级政府和各个社区的行政服务中心或办事大厅,每天都在为成千上万的普通群众提供着“利用旧档案、产生新档案”或用档案证明“我妈是我妈”式的服务。这也是档案法颁布前所没有的。四是档案利用不但服务于国家各项事业的发展,而且服务于民生的改善;不但利国,而且利民;不但产生巨大的经济效益,而且产生巨大的社会效益。五是档案工作者通过开发档案,上把档案送到各级领导的案头,下把档案送到村头、街头和普通百姓的手头,可以说是“顶天立地”。六是档案宣传进入国家宣传的大平台、大网络、大体系,上升为国家宣传,成为国家宣传的一部分;同时,档案馆成为爱国主义教育基地和中小学社会实践基地,这些都为提高公民思想道德水平和整体素质发挥了更大作用。这是史上没有的,用现在的话来讲,是“百度搜索也搜不到”的。七是档案公布、档案申报世界记忆遗产也成为国家对外斗争的一部分,为国家开展国际斗争、维护我国的国家主权和领土完整做出贡献。总之,档案工作在我国各项事业中都发挥了基础性,有时甚至是关键性作用,对我国经济和社会发展、对民生改善的贡献率与日俱增。

  从以上这“八个了”来看,档案法的意义和影响岂不大哉!我们今天来纪念档案法颁布岂不宜乎!

  (作者系全国政协委员,国家档案局原局长、中央档案馆原馆长)

  原载于《中国档案报》2017年9月11日 总第3117期 第三版