作    者：许冬玲 卜淑芬（女） 

工作单位：湖南城建职业技术学院 

　　  宁乡县人民检察院 

　　摘要：党的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对档案法规提出了新挑战，同时，随着法治中国建设的不断深入，我国对档案法制建设的要求愈来愈高，现行的档案法规体系日渐突显出了一些不足。本文从档案法规的内容建设角度着手，指出了新形势下档案法规内容建设的必要性，着重分析了现行档案法规内容存在的两个主要问题，最终提出了完善档案法规内容建设的三个有效途径，以求为档案事业服务法治中国提供更加健全的法规保障。 

　　关键词：法规内容；建设；途径 

　　党的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对档案法规提出了新挑战,即要求档案法规建设切实为依法治国服务，档案法规内容作为档案法规体系的核心部分，应更加健全、科学化和合理化。 

　　一、新形势下档案法规内容建设与完善的必要性 

　　在档案法规体系中，所有法规内容互为补充，共同为管理和调节档案工作提供法律支持。党的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的新形势对档案法规建设提出了更高的要求，完善档案法规内容建设，全力服务法治中国极其迫切。 

　　第一，档案法规内容的建设与完善，有助于档案事业以稳定有序的良性发展高效服务法治中国建设。档案事业的发展需要有一套自己的法规规范对其进行制约和保障，档案法规内容结合国家法律政策，对档案事业乃至法治中国建设都能起到良好的导向作用。 

　　第二，档案法规内容的建设与完善，是为了保证档案事业适应新形势新要求。随着党的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的公布，我国档案法规内容的制定需要以更高的视角和更加理性的视野与中国法治建设紧密接轨。完善健全的档案法规内容建设是优化档案法规体系的法制基础，从法规内容着手，才能真正保证我国的档案工作在稳步发展中服务法治中国。 

　　第三，档案法规内容的建设与完善，有助于实现保护客体档案本身和发挥档案价值的有效统一。只有档案主体与客体的关系维持良好互动，才能实现充分利用档案的权利和履行保护档案的义务的统一，使档案价值得以合法发挥。 

　　第四，档案法规内容的建设与完善是提升档案法规地位，加强档案法规体系建设的重要标志。为适应新形势新要求，健全和完善档案法规内容能为我国档案法制建设增加新的内容，促使档案法规体系充实且有活力，同时又能提高档案法规的功能性和实用性。 

　　第五，档案法规内容的建设与完善为档案学术研究提供了基础与依据，也为法治中国建设提供科学的理论支撑。档案法规内容的拓展与更新，可以给档案法学研究者在内容、范畴等方面提供新的研究领域，激励档案法学研究者继续深入挖掘，对档案法学的长期深入发展具有推动作用。 

　　二、我国档案法规内容建设中存在的主要问题 

　　我国档案法规建设已取得一定成绩，然而，我们必须正视当前我国档案法规内容日渐凸显的问题。 

　　（一）档案权利问题 

　　 1.所有权问题 

　　 第一，我国档案法规存在档案所有权保护方面存在的问题。我国档案所有权可分为国家所有权、集体所有权和个人所有权三种形式。然而，我国《档案法》中只有简单提及到这三种档案所有权利，而未对相关内容进行具体阐述，更未明确规定各所有权人的具体权责和权利义务关系。这种权责范围模糊化的状况很容易产生权利交叉甚至导致冲突的问题。例如，我国《档案法》为了保护国家所有的档案，在第 24 条中规定了当国家档案所有权遭到侵害时所要承担的法律责任，而法条中对集体、个人档案所有权的保护未受到足够的重视。 

　　 第二，档案所有权权责限制中存在的问题。《档案法》第 16 条第 2 款规定对档案买卖进行了限制；《文物保护法》对符合具有特殊文物价值的档案作出了限制规定；《保密法》规定在保密范围之内的档案必须被限制。这都只考虑到档案特殊价值而绝对限制了档案所有权的转移，档案法规部门未能出台明确的司法解释对所有权相冲突方面的问题加以规范，不利于发挥档案服务国家的价值。 

　　2.档案使用权问题 

　　第一，档案所有者对个人档案只有使用权没有处分权违背了物权法的基本准则。《物权法》第 39 条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。[1]”处分权是财产所有人基本的权利，档案所有者未有处分权，这一定程度上限制了档案价值的转移。 

　　第二，使用权与处分权相分离。“处分权作为所有权人权力的核心，被档案法规在实践《物权法》第 39 条应用中弱化，而迫使使用权和处分权相分离。[2]”当档案所有人的使用权与被限制的处分权利产生矛盾时，档案所有者保护自身利益的权利难以找到可以有效行使的客体，不利于档案价值的充分发挥。 

　　3.档案的公布权问题 

　　第一，档案的公布权存在明显的滞后性。与国家对档案开放政策的逐步放宽态度相比，档案公布政策的详细制定和档案主体公布权的行使仍然存在明显的滞后性。《档案法》第 22 条指出，集体所有的和个人所有的档案，档案的所有者享有公布的权力，但必须遵守国家关于档案保密和公布的规定。[3]”然而，办法中却未针对国家有关保密的规定提出明确、详细的法律要求。法规对三大问题没有解决：一是对没有密级的档案如何确定其对国家的法定价值并予以公布；二是没有提出与国家、集体和公民个人利益相冲突的解决方法；三是没有提出档案公布权的主体和可公布的具体范围。这都体现了档案公布在政策、法规与实际档案工作方面未实现有效统一，不利于档案服务法治中国。 

　　第二，档案公布权的行使具有不稳定性和不协调性。我国在努力地扩大档案开放服务范围的基础上，鼓励档案所有者行使自己的权力，但同时又没有真正的将档案的公布权归属社会大众或档案保管机构。这不仅违背了档案法规制定时所遵循的同一性和协调性原则，也将档案利用者陷入一种无所适从的尴尬境地。 

　　(二）档案法律法规冲突问题 

　　1.上下位法规内容规制之间的冲突 

　　第一，法规内容不一致，宏观控制力度较弱。法规内容不一致性体现在：一是法规允许的区别，能够在司法实践中得到适用，能够依据这种区别判断法律规范合法性。档案主管部门宏观调控不足、内容规制不统一的现象与《档案法》的原本立法精神和原则相违背。 

　　第二，法律衔接松散。《档案法》及《档案法实施办法》在实施中与其他法律的衔接存在明显的问题，在档案法和行政法规之间仍存在规范上的漏洞。如对在违反档案法规时所适用的处罚依据不够详细，或是使用除档案法和行政法规外的其他法律时缺乏具体适用细则等问题。 

　　 2.同级法规内容规制之间的冲突 

　　同级冲突主要体现是在档案立法时缺乏与相关法规系统的必要沟通。以我国《档案法》和《著作权法》为例，档案法规在对档案的著作权和使用权方面一直也未有较为具体的规定。随着档案形式的日趋多样化，纸质档案和数字档案的著作权保护在传统环境和数字环境下都未能得到妥善的解决。 

　　 三、优化档案法规内容建设的原则和途径 

　　（一）加强档案法规内容建设的基本原则 

　　1.坚持公平合理的原则 

　　公平合理原则是指关联的档案行政主客体的权利和义务、利益和负担必须得以合理分配。要做到公平合理原则要注意：一是档案法规制定要充分调整各个档案主体之间平等的权利和义务关系，在建设档案法规体系构架时需明确法律外延、理清法规层次；二是在分配权利与义务时要注意结合档案工作中的现实问题。在法规制定过程中需要综合考虑必要性和可行性；三是应建立对档案行政管理部门进行监督的长效机制，确保落实公平合理原则。 

　　2.坚持现实性和前瞻性结合的原则 

　　档案法规起草、颁布、实施和修订都是一个长期慎重的过程，坚持现实性和前瞻性相结合的原则是指在档案立规过程中要以考虑客观实际为前提，以可持续发展眼光研究档案事业的发展，适时制定和修订法规，确保制定的法规具有权威性、实用性和连续性。 

　　3.坚持法律法规协调互补原则 

　　法律法规互为补充构成法律体系，然而，档案法规体系中存在上下位法规之间、平级法规之间的矛盾，导致法规重复和执法无法可依的尴尬局面。坚持法规协调互补原则是指对档案法规体系的空白点进行及时填补，对内容重叠与矛盾的法规进行合理废除，确保档案法规体系建设的科学统一。 

　　4.坚持为法治中国服务的稳中求变原则 

　　我国的档案法规内容建设应根据国家法制政策的要求，依法治档，服务法治中国。坚持为法治中国服务的稳中求变原则是指以服务法治中国为目标，根据档案法制事业相关主体权利和地位的变化，在原有档案法律的基础上及时补充或修订法规，使档案法规内容有现实性和可操作性，确保法规发展的基本导向为适时更新，稳步向前。 

　　（二）档案法规内容建设的具体途径 

　　1.修订档案所有权法规，保障公民的档案权利 

　　修订档案所有权法规主要是指根据《物权法》的财产保护原则，加强对各类档案所有权的保护，并实现对档案所有权的合理限制。 

　　首先，提高档案所有权的地位，明确档案所有权的权能。档案法规应根据现实需要，在档案法规体系中补充档案所有权的归属、管理和保护的细则条款。对于档案所有权归属模糊的地方，应按照档案产生部门的归属明确区分。国家管理国家机关和国有机构：股份制企业按照各自控股权的比例确定法律主体；和公务无关的个人档案可通过继承等合法方式归个人所有；有价值的个人或集体所有档案可与档案所有者平等协商并给与一定鼓励依法约定档案使用权、收益权和处分权。 

　　第二，取消对档案所有权的不合理限制。档案法明文规定严禁以牟利为目的倒卖档案，但在现实中仍然存在通过各种方法倒卖档案的情况。因此，档案法规可取消档案所有权的绝对限制，对档案的转让情况法定化，并加强监管，更符合档案实现价值和档案权利保护统一的现实要求。《保密法》和《文物保护法》中对重要档案的买卖以及流转给外国人和外国组织的情况需严格加以限制，然而国内其他的流转方式若能确保档案资源得到妥善的保，就没有必要再对档案流转进行额外的限制和约束。 

　　2.充分协调解决档案法规之间的矛盾 

　　第一，平衡档案个体所有权益与档案社会公益之间的关系。档案法规内容必须协调档案个体所有权益和公共权益之间的矛盾。我国的档案法规制定要秉承档案管理中公共性的法律精神，填补档案法规建设中的内容缺位，充分发挥档案对国家和社会的公共价值。 

　　第二，协调其他法规并体现相关法规精神。一方面，档案法规内容要注意衔接紧密，保持法规条款的连续性，适时补充法律空白，保证法规内容的统一协调。另一方面，档案法规内容要体现立法精神，以实现和保障档案所有者个人权益、满足国家发展对档案事业的要求和档案权力的权威行使为目标，以为法治中国服务为其基本的价值取向的立足点。 

　　3.顺应档案工作的新形势 

　　党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的新形势下，档案法规体系建设如何围绕中央部署，切实把握依法治国的时代内涵，为法治中国建设服务已成为档案事业必须解决的问题。第一，我国档案法规内容要与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对档案事业的要求相适应，在完善已有内容的基础上加快新档案法律法规的制定，为服务法治中国奠定良好的法律体系基础。第二，档案部门以现代信息技术为契机，适当引进现代信息技术，促进档案行政执法各项事务在网上公开、透明、规范、高效的运行，使档案行政执法业务的工作流程更标准、行政信息更公开、办理程序更方便。 

　　总之，法规内容建设是法规体系完备的基石，只要将档案法规内容建设依托在新形势的大背景下，才能使档案法规体系真正服务法治中国创造更长远的发展空间。 

　　参考文献： 

　　[1]刘迎红.我国地方档案法规修订若干问题探究[J].兰台世界,2008,24:10-11. 

　　[2]宋扬.《国家档案法规体系方案》的特征[J].中国档案,2011,09:30-31. 

　　[3]王新才,文振兴.我国档案法研究综述[J].档案学研究,2013,03:21-25. 

　　[4]刘东斌.论档案行政司法[J].档案管理,2013,06:4-6. 

　　[5]张世林.我国私人档案所有权法律研究[J].档案学通讯,2013,03:57-60.