档案是社会实践活动的真实记录，是巩固党的执政基础、促进我国经济社会文化等各项事业科学发展、维护国家和人民群众合法权益的重要依据。做好档案工作，“对于推动经济社会科学发展、维护国家安全和社会稳定、维护人民群众合法权益、提高党的执政能力和政府管理水平，具有重要意义”。[1]新中国成立之后，档案事业得到了长足的发展，但也存在诸多问题，有的已经影响经济社会的科学发展。其中一个重要原因就是档案法规体系建设滞后，完善的档案法规体系是确保档案事业可持续健康发展的保障。我档案法制建设经历了艰难而非凡的发展历程，从起步摸索到停滞不前，从恢复发展到逐步完善，60多年的风风雨雨，成就了目前的档案法规体系，档案事业开始步入“依法治档”的轨道，但目前仍然存在诸多影响和制约档案法制建设的不利因素，档案法规体系建设需待进一步加强。因此，笔者根据在实际工作中碰到的具体问题，深入剖析原因，分析我们档案法规体系现状及存在的问题，提出完善档案法规体系的措施。 

　　一、档案法规体系的概述

　　（一）档案法规

　　1、档案法律关系的概念界定与构成要素

　　（1）档案法律关系的概念界定 

　　法律是国家管理的一种手段，它通过调整某种社会关系来实现对社会的管理。法律不同，所调整的社会关系也不同。社会关系受不同的法律规范特定化而形成一种权利义务关系时，就形成相应的法律关系。

　　档案法律关系是法律关系的一种，“它是档案法在调整人们行为过程中所形成的法律上的权利与义务关系。”[2]因此，档案法的调整对象是档案关系，档案关系经档案法调整后，便形成档案法律关系。在我国，各级国家档案行政管理部门、各级各类档案馆与公民、法人、其他社会组织之间，在档案的收集整理、保管保护、开发利用过程中，会产生各种各样的档案关系。这种档案关系“在档案法对它调整之前是非规范的，其管理方法、范围、程序均无章可循，一旦经过档案法对它作出规范和调整，就使这些档案关系具有档案法律关系的性质，形成档案活动上的权利和义务关系，这种档案法的规定而形成的权利与义务关系就是档案法律关系”。[3]档案法就是通过调整各种具体的档案法律关系，从而达到国家调整档案关系、管理档案事务的意志的实现。因此，档案法律关系是经档案法规范和调整的，因实施国家档案行政管理权而发生的档案行政管理部门与被管理的相对人（其他国家机关、企业事业单位、社会团体组织、公民、外国组织和外国人）之间的权利和义务关系及公民、法人之间因发生档案关系产生的权利和义务关系。 

　　（2）档案法律关系的构成要素 

　　“档案法律关系由档案法律关系主体、档案法律关系客体和档案法律关系内容三个要素构成”。[4] 

　　“档案法律关系的主体又称档案法律主体，或档案法律关系当事人，它是指档案法律关系的参与者，也就是在档案法律关系中享有权利并承担义务的组织或个人”。[5]档案法律关系的第一要素是档案法律关系的主体，档案法律关系主体是档案法律关系权利、义务的承担者，是档案法律关系内容的依托，是档案法律关系成立的首要条件。 

　　“档案法律关系的客体是指档案法律关系中主体的权利和义务所指向的对象或目标。档案法律关系的主体有一定的权利和义务，这些权利和义务有一定的指向，它所指向的具体或对象就是档案法律关系的客体”。[6]所有的档案法律关系的建立或发生，都是为了达到一定的档案管理和利用的目的，因此，档案法律关系的客体是连接双方当事人权利和义务的媒介。 

　　“档案法律关系的内容是指档案法律关系的主体所享有的权利和承担的义务”。[7]档案法律关系中的权利，是档案法律所确认和保护的档案法律关系主体所具有的能力。根据主体的不同，可分为公民权利和国家档案行政管理部门及其档案人员在实施档案活动时的权利。 

　　（3）档案法律关系的产生、变更和消灭 

　　“档案法律关系的产生、变更和消灭，均以档案法律规范存在为条件，以一定档案法律事实的出现为原因”[8]。没有档案法的规范，档案法律关系就失去根据；没有档案事实，档案法律关系就不可能发生。档案法对档案利用和公布作了规定，由此产生了档案利用和公布的法律事实，档案法律关系不可能成为现实，只有相应法律事实出现，才能使档案法律关系产生、变更和消灭。 

　　“档案法律关系的产生是指档案法上权利和义务的实际构成，档案法上权利和义务的实际构成，即档案法律关系由可能性转变为现实性”。[9]档案法律关系产生，一方面要有档案法律规范，另一方面是相应的法律事实出现，档案法事实包括档案法律行为和事件。 

　　“档案法律关系的变更是指档案法律关系产生后，该关系的主体、客体和部分内容发生变化”。[10]档案法律关系变更分三种情况：一是主体的变更，即档案法律关系主体数量的增减；二是客体的变更，即档案法律关系中财物、档案和行为的改变；三是内容的变更，即档案法律关系中双方当事人的权利义务发生变化。 

　　“档案法律关系的消灭是指主体双方权利和义务的消灭”。[11]档案法律关系的消灭分三种情况：一是档案法律关系中一方当事人消失，原档案法律关系消灭；二是档案法律关系因主体权利义务终止，即实现了权利或履行了义务，该档案法律关系消灭；三是档案行政管理部门撤销或免除行为，其行政相对人不再享有权利或承担义务，导致档案法律关系消灭。 

　　2、档案法规的作用

　　（1）指引作用 

　　“国家为档案领域选定的目标和实现目标而采取的措施，以法律规范的形式告之公民，从而为公民提供思想上和行动上的指导”[12]。现行一系列档案法律法规，一个重要的功能就是引导档案工作和档案事业的发展方向，指导和教育公民对档案和档案工作的认识，对公民的思想和行为起指引作用。档案法律法规中对档案法律关系中主体的权利义务有明确规定，对档案事务中的行为是否合法也有明确规定，告知公民、法人哪些行为是合法行为，哪些行为是违法行为，公民、法人可以进行有选择性的行为。因此，档案法律法规对档案事业发展和公民、法人在档案关系中的行为有重要的指引作用。 

　　（2）协调作用 

　　国家通过制定档案法律法规，用法律手段来协调档案事务中形成的各种档案关系，以促进档案事业的发展。协调对象为档案法律关系的主体，即产生、管理、利用档案的公民、法人、其他社会组织等，他们之间的关系存在复杂性、可变性、冲突性，须要档案法律法规来协调处理。

　　（3）保障作用 

　　国家通过档案法律法规中一些禁止性条款的规定，来保障档案的安全与完整，发挥档案信息资源服务经济社会发展和定纷止纠稳定社会的凭证功能。第一档案法将确保档案安全与完整、服务经济社会发展作为其立法宗旨，其次在法律规范中明确禁止性条款，对相关行为给予明确的行政处分或法律制裁，从法律角度上保障档案的安全与完整。

　　（4）强制作用 

　　档案法律法规和所有法律法规一样是由国家制定或认可的，由国家强制力保障实施的。第一，一般的档案违法行为会受到其主管部门的行政处分或档案行政管理的行政处罚，档案违法犯罪行为，将受到司法部门的法律制裁。第二，各种档案业务规章、技术规范标准也具有一定的约束力，违反者也将受到相应的批评教育或行政处分。第三，可以警示预防各种档案违法违纪行为。总之，档案法律法规是公民、法人、其他社会组织从事档案事务的行为准则，是档案事业进行管理的法律依据。

　　（二）我国档案法规的发展历程与体系结构

　　“档案法规体系是指以《档案法》为核心，由符合《立法法》规定的若干法律、行政法规、地方性法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。构建档案法规体系，有利于增强档案法律、法规和规章制订的计划性、科学性和前瞻性，对于促进档案法制统一、保障档案事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义”。[13] 

　　我国的档案法规体系，由于国情有其自身的独特性，不能照抄照搬其他国家的，须根据我国实际，在建设中国特色社会主义的伟大实践中探索成长。

　　1、我国档案法规建设的发展历程

　　（1）起步阶段。1949--1966年，“党中央、人民政府把档案事业作为政权建设的一部分，发布公告、命令，保护档案，接收旧政权档案，收集革命历史档案，使档案免遭破坏损毁；接着成立国家档案机构，召开全国档案工作会议，下发文件”[14]。这一阶段主要是围绕上述任务制订了一些制度、规章。“1951年，中央办公厅和政务院秘书厅分别制定了《保护国家档案暂时条例》、《公文处理暂行办法》和《关于加强文书处理工作和档案工作的决定》。”[15]1954年，成立国家档案局。1955年，中央转发《中国共产党中央与省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》。对公文处理及档案工作统一了认识和基本做法，提出了基本的工作思路和方法。1956年，国务院常务会议通过了《关于加强国家档案工作的决定》，明确了档案工作的性质、任务、基本原则和管理体系等。1959年，中央下发了《关于统一管理党、政档案工作的通知》，建立了党的领导下的实行集中统一管理的档案工作机制。1960年，国家档案局公布了《省档案馆工作暂行条例》、《县档案馆工作暂行通则》。“1961年12月，中央办公厅批准了《机关档案工作通则》，对机关档案室工作的原则、体制、机构、人员、任务和文件材料的归档以及档案的整理、保管、统计、利用、鉴定、销毁、移交等问题都做出了明确的规定”[16]。1964年，国家档案局的《关于进一步加强技术档案工作的报告》得到中央、国务院批转，为科技档案工作开展提供了指南，积极推动了科技档案事业的健康发展。 

　　（2）停滞阶段。1966--976年，处于“文化大革命”时期，档案事业严重破坏停滞不前。“文革”之初，中央办公厅向全国发出了《关于揭发档案工作中反党反社会主义黑线的通知》和《关于撤销曾三的中央办公厅副主任、国家档案局局长、中央档案馆馆长的通知》。档案立法工作受挫，已制定的一系列档案法规制度相继失效。1969年被迫撤销国家档案局，同时破坏了全国档案工作网络体系，停止了档案立法。 

　　（3）恢复阶段。1976--1987年，“文革”结束后，逐步恢复了档案法制建设。1980年，《国家档案法》提到了重要议事日程，由中共中央、国务院的发文同意制定，由国家档案局起草，国家档案局快速行动，随即启动了《档案法》的起草工作。“1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第22次会议审议通过了历经近8年修改20多稿的《中华人民共和国档案法》，并于同日由国家主席李先念以58号令予以公布。1988年1月1日起施行。”[17]是我国第一部档案工作法律，为我国档案法规体系建设指明了方向，是我国档案工作开展的法律依据，使档案事业步入了有法可依轨道，在档案事业发展史具有里程碑意义。在《档案法》颁布前，一些规范性文件规章相继恢复和出台。 

　　（4）完善阶段。1987年至今，我国档案法规体系不断发展完善。1987年，国家档案局发布了《机关档案工作业务建设规范》《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》《机关文件材料归档与不归档的范围》三个规章，对档案业务工作流程、标准进行了明确和规范。1990年，《中华人民共和国档案法实施办法》得到国务院批准并正式颁布实施，对《档案法》的许多条款进行了具体化、可操作化，在当时是《档案法》一个比较全面的实施办法。1991--1992年，国家档案局发布了《各级国家档案馆开放档案办法》、《全国档案馆设置原则与布局方案》，对全国档案馆建设布局，查阅利用工作进行了明确。“1992年，国家档案局发布《档案法规体系方案》，明确提出建设以《档案法》为核心，以档案行政法规、地方档案法规、部门档案规章为内容的，科学、合理、配套的档案法规体系。此后，国家档案局单独制发或与有关部门联合制发了100多档案行政规章和规范性文件。30个省、自治区、直辖市的人大常委会和16个有立法权的较大的市通过了本地区地方性档案法规。有33个省级和市级人民政府通过了近60件档案行政规章。同时，各级地方档案部门还制发了大量的规范性文件”[18]。1996年，《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过。1999年，根据修改后的《档案法》国家档案局对《中华人民共和国档案法实施办法》进行了修订。2007年，综合多方面的意见和要求，国家档案局再次启动《档案法》修改议程。2013年，国家监察部、人力资源社会保障部、国家档案局第30号令，颁布了《档案管理违法违纪行为处分规定》，对档案管理违法违纪行为的处理有了明确的具体的可操作性的规定。 

　　其他法律中涉及档案和档案工作的条款，也属于档案法律范畴，如《刑法》《会计法》《电子签名法》《合同法》《专利法》《保密法》《国防法》《统计法》《企业破产法》等。1997年修订的《刑法》，对档案犯罪行为作出了相应的惩罚规定，这是档案法规建设的一个重大突破，对于打击档案犯罪，保护档案资源具有重要意义。 

　　2、我国档案法规的体系结构

　　我国档案法规体系日渐完善，“国家档案局发布的关于档案工作的文件近1000件，单独制发或与有关部门联合制发的档案行政规章和规范性文件100多个”[19]。现在已经基本形成以档案法律、行政法规、部门规章和地方档案法规、规章五层级档案法规体系。 

　　第一层次是档案法律，是由全国人民代表大会及其常务委员制定的，主要有《档案法》以及《刑法》第一百六十二条、第三百二十九条，《会计法》第十三条、第十四条、第四十二条、第四十三条、第四十四条等法律中涉及档案的内容或条款。

　　第二层次是档案行政法规，是国务院制定和颁布的各类档案工作规范性法律文件以及其他规范性法律文件中涉及档案工作的条款，如《中华人民共和国档案法实施办法》等。

　　第三层次是档案行政规章，是国家档案局颁布的档案行政规章，其他部委办和国家档案局联合颁布的档案行政规章或单独颁布的涉及档案、档案工作的相关条款，如《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《档案管理违法违纪行为处分规定》等。

　　第四层次是地方综合性档案法规，是由省级人民代表大会及其常务委员会以及省、自治区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的关于档案及档案工作管理条例和有关涉及档案、档案工作的条款，如《湖南省档案管理条例》。

　　第五层次是地方档案行政规章，是由省级人民政府以及省、自治区所在地的市和国务院批准的较大市的人民政府依法制定的，地方档案局制定的有关档案工作规范性文件依法依程序被人民政府批转的也属于地方行政规章。

　　3、档案法规体系构建的必要性

　　《档案法》是我国档案法规体系中的核心，是档案法规体系建设的法律依据，总揽档案事业的发展方向和构架，对档案和档案工作作了原则性规定和要求。但档案种类繁多，涉及各个层级、各个领域，《档案法》也不可能面面俱到，还须对《档案法》以细则化、具体化，使其更有针对性、可操作性，同时还需根据各层级、各领域的实际情况，配套相关法规规章，因此，有立法权的各级国家机关，结合各自实际，制发各类具有相应法律效力的档案行政法规和行政规章，构建一个以《档案法》为核心，由若干档案行政法规、规章构成的相互联系、相互协调的档案法规体系，从而更有效地调整档案法律关系，促进档案事业可持续健康发展。

　　二、我国档案法规现状及存在的问题

　　（一）我国档案法规的现状

　　1、档案法律（共1项） 

　　《中华人民共和国档案法》（待修订）

　　2、档案行政法规、党内法规、军事法规（共7项） 

　　（1）《中华人民共和国档案法实施办法》（待修订） 

　　（2）《机关档案工作条例》（待修订） 

　　（3）《科学技术档案工作条例》（待修订） 

　　（4）《干部档案工作条例》（待修订） 

　　（5）《中国人民解放军档案条例》 

　　（6）《国家档案馆条例》（待制定） 

　　（7）《电子档案管理条例》（待制定） 

　　3、地方性档案法规

　　由享有立法权的地方人大及其常委会视需要自行制订，各省、自治区、直辖市均有地方性档案法规。

　　4、国务院部门档案规章（共52项） 

　　（1）《档案违法违纪行为处分规定》 

　　（2）《档案执法监督检查工作暂行规定》（待修订） 

　　（3）《档案馆工作通则》 

　　（4）《档案行政许可程序规定》 

　　（5）《各级国家档案馆收集档案范围的规定》 

　　（6）《档案行政处罚程序暂行规定》 

　　（7）《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（待修订） 

　　（8）《各级国家档案馆开放档案办法》（待修订） 

　　（9）《外国组织和个人利用我国档案试行办法》（待修订） 

　　（10）《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》 

　　（11）《档案专业技术人员继续教育暂行规定》 

　　（12）《档案鉴定办法》（待制定） 

　　（13）《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》 

　　（14）《国家档案局关于档案期刊、书籍及音像制品管理暂行办法》（待修订） 

　　（15）《重大活动和重大事件档案管理办法》（待制定） 

　　（16）《电子公文归档管理暂行办法》（待修订） 

　　（17）《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（待修订） 

　　（18）《外商投资企业档案管理暂行规定》 

　　（19）《会计档案管理办法》（待修订） 

　　（20）《城市房地产权属档案管理办法》 

　　（21）《城市建设档案归属与流向暂行办法》 

　　（22）《城市建设档案管理规定》（待修订） 

　　（23）《城市地下管线工程档案管理办法》 

　　（24）《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》 

　　（25）《开发利用科技档案所创经济效益计算方法的规定（试行）》 

　　（26）《国家重点建设项目档案管理登记办法》 

　　（27）《城建档案利用管理暂行规定》（待制定） 

　　（28）《社会保险业务档案管理规定（试行）》 

　　（29）《开发区档案管理暂行规定》（待修订） 

　　（30）《婚姻登记档案管理办法》（待修订） 

　　（31）《艺术档案管理办法》 

　　（32）《电影艺术档案管理规定》 

　　（33）《乡镇档案工作试行办法》 

　　（34）《畜禽标识和养殖档案管理办法》 

　　（35）《审计机关审计档案工作准则》 

　　（36）《环境保护档案管理办法》 

　　（37）《标准档案管理办法》 

　　（38）《高等学校档案管理办法》 

　　（39）《统计档案管理办法》（待制定） 

　　（40）《劳动保障档案管理办法》（待制定） 

　　（41）《民间组织登记档案管理办法》 

　　（42）《医保档案管理办法》（待制定） 

　　（43）《低保档案管理办法》（待制定） 

　　（44）《土地承包档案管理办法》（待制定）（44）《土地征用拆迁档案管理办法》（待制定） 

　　（45）《银行档案管理办法》（待制定） 

　　（46）《学籍档案管理办法》（待制定） 

　　（47）《海洋行政执法档案管理规定》（待制定） 

　　（48）《知识产权档案管理办法》（待制定） 

　　（49）《民航档案管理办法》（待制定） 

　　（50）《就业培训档案管理办法》（待制定） 

　　（51）《信访事项档案管理办法》（待制定） 

　　5、地方政府档案规章

　　享有规章制定权的地方人民政府视需要自行制订。

　　6、需要修订、制定、调研论证以及需要由规范性文件上升为法规、规章的档案立法项目

　　（1）需修订的档案法律、行政法规和国务院部门档案规章 

　　（1.1）档案法律（共1项） 

　　（1.1.1）《中华人民共和国档案法》 

　　（1.2）档案行政法规、党内法规（共4项） 

　　（1.2.1）《中华人民共和国档案法实施办法》 

　　（1.2.2）《干部档案工作条例》 

　　（1.2.2）《科学技术档案工作条例》 

　　（1.2.3）《机关档案工作条例》 

　　（1.3）国务院部门档案规章（共13项） 

　　（1.3.1）《档案馆工作通则》 

　　（1.3.2）《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》 

　　（1.3.3）《各级国家档案馆开放档案办法》 

　　（1.3.4）《档案执法监督检查工作暂行规定》 

　　（1.3.5）《国家档案局关于档案期刊、书籍及音像制品管理暂行办法》 

　　（1.3.6）《城市建设档案管理规定》 

　　（1.3.7）《各级国家档案馆收集档案范围的规定》 

　　（1.3.8）《电子公文归档管理暂行办法》 

　　（1.3.9）《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》 

　　（1.3.10）《婚姻登记档案管理办法》 

　　（1.3.11）《外国组织和个人利用我国档案试行办法》 

　　（1.3.12）《开发区档案管理暂行规定》 

　　（1.3.13）《会计档案管理办法》 

　　(2)需制定的档案行政法规、国务院部门档案规章

　　（2.1）档案行政法规（共2项） 

　　（2.1.1）《电子档案管理条例》 

　　（2.1.2）《国家档案馆条例》 

　　（2.2）国务院部门档案规章（共16项） 

　　（2.2.1）《城建档案利用管理暂行规定》 

　　（2.2.2）《档案鉴定办法》 

　　（2.2.3）《银行档案管理办法》 

　　（2.2.4）《统计档案管理办法》 

　　（2.2.5）《医保档案管理办法》 

　　（2.2.6）《低保档案管理办法》 

　　（2.2.7）《劳动保障档案管理办法》 

　　（2.2.8）《土地承包档案管理办法》 

　　（2.2.9）《土地征用拆迁档案管理办法》 

　　（2.2.10）《重大活动和重大事件档案管理办法》 

　　（2.2.11）《知识产权档案管理办法》 

　　（2.2.12）《学籍档案管理办法》 

　　（2.2.13）《海洋行政执法档案管理规定》 

　　（2.2.14）《信访事项档案管理办法》 

　　（2.2.15）《就业培训档案管理办法》 

　　（2.2.16）《民航档案管理办法》 

　　(3)需调研论证的国务院部门档案规章（共4项） 

　　(3.1)《档案工作人员劳保待遇的有关规定》

　　(3.2)《慈善捐助档案管理办法》

　　(3.3)《社会救助档案管理办法》

　　(3.4)《损毁档案的赔偿办法》

　　(4)需上升为法规、规章的档案规范性文件（共16项） 

　　(4.1)《基本建设项目档案资料管理暂行规定》

　　(4.2)《企业档案管理规定》（待修订）

　　(4.3)《医药档案管理暂行办法》

　　(4.4)《全国档案馆设置原则和布局方案》（待修订）

　　(4.5)《林业重点工程档案管理办法》

　　(4.6)《地名档案管理办法》（待修订）

　　(4.7)《海洋档案管理规定》（待修订）

　　(4.8)《中国证监会派出机构公文归档范围的规定》（待修订）

　　(4.9)《公安档案管理规定》

　　(4.10)《森林和野生动物类型自然保护区档案管理办法（试行）》

　　(4.11)《国防科技工业档案工作管理暂行规定》

　　(4.12)《中国证监会派出机构档案管理办法》（待修订）

　　(4.13)《科学技术研究档案管理暂行规定》

　　(4.14)《测绘科学技术档案管理规定》（待修订）

　　(4.15)《普查工作档案管理规定》

　　(4.16)《南极考察档案资料管理规定》（待修订）

　　（二）我国档案法规存在的问题

　　档案法规建设虽然取得一定成绩，但许多法规还存在诸多缺陷，而作为一个体系考察，还有许多环节需要补充完善。

　　1、档案法规体系建设系统化不够

　　档案法规体系应该是一个有机的整体，档案法律与档案行政法规、行政规章之间应该是上下统一、互相配套，档案法规体系也应有机融合到国家法律体系中。但我国现行档案法规体系在制定时缺乏统一设计规划，档案工作涉及每一个行业，在制定各行业的档案管理细则上，考虑自身利益或者对国家的档案基本法规没有深入了解和把握，出现以各自行业为中心，没有很好地立足全局，行业与行业、行业与整体出现脱节，出现“各自为政”现象，制定的法规、规章、标准缺泛操作性、适用性甚至与其他档案法规规章出现冲突和矛盾。

　　2、效力高的法律数量少

　　档案法规数量繁多，但有许多法律在调整档案法律关系、处理档案事务矛盾时，又显得“力不从心”，真正效力高法律不多。《档案法》是整个档案法规体系中的总法，在实践中，档案工作者感觉到《档案法》已经不能适应当前档案事业的发展，2007年国家档案局正式启动了《档案法》的修改工作，采取下发通知、召开座谈会等形式征集各方意见，但时至今日，还未修改。《档案法》赋予档案行政管理部门行使行政处罚权的是第二十四条、第二十五条。即“第二十四条　有下列行为之一的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任： 

　　（一）损毁、丢失属于国家所有的档案的；

　　（二）擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；

　　（三）涂改、伪造档案的；

　　（四）违反本法第十六条、第十七条规定，擅自出售或者转让档案的；

　　（五）倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的；

　　（六）违反本法第十条、第十一条规定，不按规定归档或者不按期移交档案的；

　　（七）明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失的；

　　（八）档案工作人员玩忽职守，造成档案损失的。

　　在利用档案馆的档案中，有前款第一项、第二项、第三项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。

　　企业事业组织或者个人有一款第四项、第五项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，没收违法所得；并可以依据本法第十六条的规定征购所出售或者赠送的档案。

　　第二十五条　携带禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款；并将没收的档案或其复制件移交档案行政管理部门；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[20] 

　　可以看出，真正赋予档案行政管理的行政处罚权非常有限，这里提出了“行政处分”，行政处分是内部行政行为，档案行政管理对许多档案违法行为无权进行行政处分，只能建议进行行政处分，在实践中，这种建议权操作性不强。因此，《档案法》赋予档案行业的行政管理部门的行政处罚权非常有限，其它的与之相配套的法规则更少，尤其是其它行业出台的档案规章，几乎没有档案行政管理部门的行政处罚权。因此，档案违法行为在各个层次不同程度地存在，但真正得到及时查处的还比较少，档案行政管理部门也感到“力不从心”。

　　3、内容不够全面、具体

　　档案工作涉及各行各业，档案门类非常多，档案与各领域的关系较为复杂，档案事务处理中有许多问题仍找不到法律依据，还存在诸多法律真空，档案法规的内容不够全面、具体，严重滞后于经济社会和档案事业的发展。现在档案事业内外部环境都发生了较大的变化，尤其随着改革的不断深化，档案工作也将面临新的变革，现行档案法律法规有许多条款还明显残留计划经济时期的烙印，有许多条款规定与实际工作已不相适应、不相协调，有的已经影响、制约档案工作的正常发展。如《档案法》颁布实施近30年来，仅于1996年修改一次，当时的档案工作环境、工作任务、群众需求等各方面与现在发生了很大的变化，所以用此法律去调整现在的档案法律关系，必然存在诸多矛盾和问题。还有新的档案法规规章的制定出台跟不上经济社会的发展，如电子档案、电子文件的大量出现对档案的真实性、凭证作用如何鉴定，如何去法律规范、调整，目前还是法律空白。 

　　三、完善我国档案法规体系的措施

　　（一）建立并完善档案立法体系

　　国家机关为了实现对档案事业的管理，不仅要制定新的档案法律和法规，还要根据实际情况，对原有的档案法律和法规进行修改或者废止。国家机关通过一定程度将国家管理档案事务的意志转化为档案法律和法规的过程，就是档案立法活动。档案立法必须遵照一定的程序，尽管档案法律、行政法规和规章立法程度有所不同，有的复杂，有的简单，但都是根据立法法和组织法等法律确定的，档案立法活动是一种法律化、程序化、制度化的规范活动，要求运用科学的档案立法技术，使档案立法在预测、规划、形式、结构、语言等方面日趋规范、准确。

　　1、明确和坚持档案立法原则

　　“档案立法原则是指在档案立法活动中起指导作用的思想和准则，它是档案立法活动的主要准绳，体现了国家档案立法的性质和特点，指引档案立法的方向，保证档案法制的统一”。[21]因此，档案立法要以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放为指导性原则，以坚持国家法制统一性、坚持民主性、坚持科学性为法定性原则，以坚持原则性与灵活性相结合、坚持稳定性与变动性相结合为方法性原则。 

　　《档案法》的立法原则，是指导《档案法》立法的基本准则，也是整个档案法规体系的基调，因此，对《档案法》的立法原则必须明确和坚持，坚持集中统一管理档案的原则，党和政府统一领导档案工作，档案行政管理部门对档案事业统筹规划，档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划。档案工作实行统一、分级、分专业（部门）管理。国家所有的档案由各级各类档案保管机构分级负责管理，党政档案和党政档案工作统一管理。坚持保护档案的原则。档案是人类社会实践活动的历史记录，是宝贵的文化遗产，为人们说明世界和改造世界提供必要的参考借鉴。为使档案这种文化遗产得到更好的利用，维护档案的安全与完整是国家理应考虑的课题，因此，档案立法应遵循保护档案的这一重要原则，通过引导和强制等手段，调整各种档案关系，从而达到确保档案的安全与完整。坚持服务经济社会建设的原则。国家制定的法律、法规和规章，都要有利于政权的巩固，有利于社会的稳定，有利于经济社会的发展，《档案法》作为国家法律的组成部分，作为调整档案关系的法律，也不能例外。可以说，为经济社会发展服务是档案工作赖以存在的生命线，也是检验档案工作的主要标准。档案工作是否有成效，主要标准是它能否开发利用档案资源，为经济社会发展做出贡献，能否创造出显著的社会效益和经济效益。因此，服务经济社会发展也是《档案法》立法务必坚持的一条原则。

　　2、建立科学合理的档案立法体制

　　科学合理的档案立法体制，能够维护我国档案法制的统一，正确处理国家权力机关档案立法和其他国家机关档案立法之间的关系，中央档案立法和地方档案立法之间的关系，维护档案法规体系的协调统一。我国的档案立法体制，从横向方面包括同级的国家权力机关和国家行政机关档案立法权限的划分，从纵向方面包括中央和地方的国家机关档案立法权限的划分。档案立法主体是法定的，有其科学合理的结构，是中央统一领导的多层次的档案立法体制。中央档案立法是我国档案立法体制中最高层次的档案立法活动，产生的档案法律、法规和规章，调整的是国家档案事务管理的整体，涉及全国档案事业的重大事项。中央档案立法是具有主导性作用的档案立法，它是地方档案立法的重要依据，地方档案立法与中央档案立法应当保持一致，不能矛盾抵触，中央档案立法应偏向抽象，为地方档案立法的具体预留空间。地方档案立法在我国档案立法体制中占有重要地位，通过地方档案立法可以使国家档案法律和法规得以有效实施，解决由于地区不平衡而出现的中央档案立法不能解决的问题，从而自主地解决地方档案事业建设中的各种各样的具体问题，使档案事业达到全面法制化。地方档案立法的原则，在坚持档案立法的各项基本原则上，结合地方特点进行档案立法，目的和任务是确保国家档案法律和档案行政法规在地主的有效实施。如何结合本地方的具体实际情况，来使档案法律和档案行政法规得以贯彻，这是地方立法必须要解决的首要问题。它要求地方档案立法要坚持地方特色原则，体现地方实际情况，要有较强的针对性，注意解决中央档案立法没有或不宜解决的问题，把制定档案法规和规章同解决本地档案工作实际问题紧密结合起来。

　　3、规范档案立法的程序

　　档案立法程序，“是指档案立法机关依照法定的权限进行制定、修改和废止档案规范性法律文件时所必须遵守的法定的方法和步骤”。[22]我国档案立法程序是法定的，档案立法是一项国家管理档案事务严肃的活动，在档案立法中，档案立法主体、档案立法内容及档案立法的方法和步骤，都由宪法、立法法、组织法等法律明确规定，档案立法活动必须遵守，不得超越或违背。档案立法程序的主体是享有立法权的国家机关，我国档案立法程序的主体由中央和地方的国家权力机关和国家行政机关构成，既包括档案法律的立法机关，也包括档案行政法规、地方档案法规和档案行政规章的立法机关。它们享有的立法权由宪法和法律所赋予和规定。 

　　档案立法程序是档案立法过程中的步骤和方法，它既包括创制档案法律、法规和规章的步骤和方法，也包括修改、补充、解释和废止档案法律、法规和规章的方法和步骤。档案立法程序只是档案立法机关行使立法权过程中的程序，不包括档案立法机关行使其他职权的程序。档案法律立法程序分提出法律案、审议法律案、通过法律案、公布法律案四个阶段。档案行政法规的制定程序分规划、起草、审定、发布四个阶段。地方档案法规的立法程序分为准备地方档案法规案、提出地方档案法规案、审议地方档案法规案、表决地方档案法规案、公布地方档案法规。档案行政规章的立法程序分为规划、起草、审定、发布、备案。

　　（二）完善档案法规内容

　　1、统一规划档案立法工作

　　我国档案事业和其他事业一样，经过几十年风风雨雨的发展，取得前所未有的成绩，档案法制建设也突飞猛进，尤其立法数量较大，但有些档案法规质量还不高，档案法规体系整体统筹不够，有的还有冲突，不相协调融合的较多，有许多档案法律法规规章已“年久失修”，有许多条款不适应当前的工作，国家档案局也早已出台了档案法规体系建设方案，对档案法律法规规章的废改立作了计划安排，但进展缓慢，内容不全面，有缺陷。国家档案局应多到基层调研，了解掌握各个层次档案工作的真实情况，档案实践工作中存在哪些问题急需解决，急需要用法律法规规章去调整规范，要统筹考虑全国档案法规体系建设，安排部署档案法律法规规章的废改立工作，要采取强有力措施，有序推动方案实施，从而不断完善档案法规体系。。

　　2、修改档案法律法规规章

　　档案法规的修改和补充是制定档案法规的国家机关对现行档案法规实施变更的活动。修改的目的使现行档案法律法规更加完善，以适应不断发展的档案事业的需要。第一当一个档案法规公布后，经过若干年施行，当它所调整的社会关系发生变化时，为适应新形势，需要对档案法规进行修改和补充，使其适应变化了的新形势。第二由于制定档案法规时考虑不周，现行的档案法规中有不科学之处，如不明确，容易引起歧义，或有遗漏，或不切实际等问题，在档案工作实践中，会出现如难以执行、适用和遵守，必须加以修改和补充。第三现行的档案法规本身是暂时的或试行的，经过一定时候的实施，有必要修改调整完善，从暂时或试行过渡到正式。第四当修改了档案法律，也应相应修改补充其他档案法规规章，使档案法规体系整体协调一致。

　　档案法规的废止是档案法规体系建设中一项重要活动，档案法规的立法者根据法定程序，对已经过时，完全不适应的现行档案法规实施变动，使其失去效力，要定期清理档案法规，避免档案法规之间互相矛盾、重复，使其协调统一。应废止完全不适应现实需要的档案法规，对于大部分还适应当前需要，仅有部分不适应的，应予部分废止；对于互相抵触矛盾的，消除矛盾之处。废止完全不适应的档案法规或部分废止部分不适应的档案法规，是完善档案法规体系的一项重要措施。

　　修改《档案法》已成为档案界最热门的话题。《档案法》作为档案法规体系中的总法，确已“年久失修”，现在看来，存在诸多问题，与时代精神不相符合。一是在立法目的不正确。《档案法》第一条是关于立法目的表述：“为了加强档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务，制定本法。”只强调为社会主义现代化建设服务，忽略了档案的一个重要功能——凭证价值，这恰是维护公民、法人和其他组织合法权益一个重要功能，也是档案的重要作用，档案立法目的应彰显对民生的关注，措词要精准。二是档案所有权没有事先设定，没有法律定义，档案是财富，有多种所有权形式，应该有专门的条款表述档案所有权，进行事先设定。三是权利义务不对等，对公民在档案方面应尽的义务有明确规定，享有的权利没有明确。四是要强化档案行政管理部门的行政监管责任，赋予其对辖区内档案违法行为相应的行政处罚权。现行《档案法》给档案行政管理部门的行政处罚权在实践工作中没有操作意义，束缚了档案行政执法人员手脚。修改《档案法》应增补一些可以使档案行政执法人员对辖区内档案违法行为进行真正意义上查处的规定。五是应增加保护档案从业人员身心健康的条款，档案工作属于有毒有害工作，应从法律上明确给档案从业人员以保护和补贴。总之，现行《档案法》有许多地方需要修改，才能适应当前档案事业的发展，只有《档案法》修改了，其他档案法规规章才能相应作出修改补充，从而进一步完善档案法规体系。

　　（三）加强档案行政执法

　　“档案行政执法是指县级以上档案行政管理部门依照法定的职责、权限和程序，适用档案法律、法规、规章，使档案法律、法规、规章在社会生活中得以实施的活动。”[23]档案行政执法作为国家行政执法的重要组成部分，是贯彻落实档案法律法规规章的一种重要措施，是纠正档案违法、促进档案工作科学发展的有力武器，是促进档案行政管理部门将档案法规定的档案权利和义务，变成公民、法人、其他社会组织自觉遵守的行为规范的法宝。档案行政管理部门对辖区内档案事业进行行政管理，其中一个重要手段就是档案行政执法检查，在执法检查中能发现档案的整体管理水平，能发现档案工作实践中存在的各种问题，尤其对那些严重的档案违法行为，如档案保管条件恶劣、档案丢失损毁等行为能及时发现处理，因此，档案行政执法是档案行政管理部门实施行政管理的根本保障。 

　　档案行政管理部门通过档案行政执法可以促进档案法律规范得到实际的普及，提高公民、法人和其他组织对档案和档案工作的了解，使他们在处理档案事务时能正确行使自己权利和履行义务。同时通过查处档案违法案件，实施行政制裁，能及时纠正违法行为，还可以教育当事人，同时也告诉了人们哪些行为是违反档案法的，是要承担什么样的法律责任的，可以促进全社会档案意识的提高。

　　档案行政管理部门要加强档案行政执法队伍建设，建设一支高素质的档案行政执法队伍，要敢于执法、善于执法。要采取多种方式加大档案行政执法队伍的引进、培训，不断提升素质、提升执法水平。

　　（四）强化档案法制宣传

　　1、创新档案法制宣传形式

　　经济社会的快速发展，数字化、网络化已进入普通人民群众的生活工作，多媒体传播已日益影响人们的方方面面，因此，档案法制宣传要适应新形势，充分运用现代媒体覆盖广泛、生动直观、传输快捷等优势，创新法制宣传教育新形式，档案部门要积极创建自己的网站，及时更新内容，全面宣传档案法律法规，既要有档案法律条文，又要档案案例分析，既要文字的，也要有图像的，要多方面、多角度宣传报道档案法制工作，吸引公众的关注。要积极参与其他媒体的宣传，在社会宣传中占据一定的位置。

　　档案行政管理部门可以把实践中发现的典型案例，通过剖析案情、采用群众易于接受的方式和群众喜闻乐见的表现形式，创新宣传形式，让人民群众自觉接受档案法律知识的普及宣传和教育引导。

　　2、创建档案法制宣传教育阵地

　　档案部门要建立自己的档案法制宣传阵地，联合当地报纸、广播、电视，开辟档案法制专栏，举办档案法制讲座，争取档案普法宣传教育进入党校干部培训教育讲堂，进入司法部门的普法教育内容。要多方位多层面培育社会宣传教育阵地，开辟档案法制宣传教育厨窗，要在一些机关、学校、广场等地方设置警醒的档案法制宣传标语，让公众在不知不觉中接受档案法制宣传教育的渗透。要制作高水平的档案法制宣传片，利用一些机会播放，让公众进一步了解档案法制。

　　3、加强档案行政执法宣传

　　培育社会档案法律意识，树立全民档案法治观念，还需要积极宣传档案行政执法，宣传典型案例，把查处的档案违法案例，通过适当的形式在适当范围宣传，要让公众自觉遵守档案法律规范、敬畏法律，自觉接受档案法律的调整和履行档案义务，参与档案法治实践。在档案执法过程中，要积极宣传档案法律法规，执法检查过程也一次生动的档案法制宣传教育课，“将档案行政管理实践真正成为档案法制宣传的有效途径，不断强化和规范档案管理行为，把业务监督指导和查纠档案违法行为作为普及档案法律知识、增强档案法制意识的重要举措和途径，使档案法制宣传教育根植于工作实践”。[24]总之，档案法制宣传多渠道、多方面、多种形式宣传档案法制。