工作单位：武冈市档案局

　　多年以后，县级国家综合档案馆工作人员对前来查档的老百姓说得最多的两句话就是：“没有”；还有一句是“去找某某单位吧，这是他们管的”。这不是危言耸听，而是根据我国目前县级国家综合档案馆现状做出的一个推断。笔者试图通过分析阻碍县级国家综合档案馆可持续发展的主要矛盾，提出应对措施，进而化解这个危言，供领导决策及同仁们探讨。

　　一、阻碍县级国家综合档案馆可持续发展的主要矛盾

　　1、首要矛盾是馆藏档案的断层效应。

　　档案断层，指的是由于国家宏观政策转变、科学技术发展、人民物质文化生活日益增长，在档案信息、载体、技术等发生本质性改变后，档案管理没有及时适应这种改变而形成的隔代差距。断层效应是指当断层逐步扩展，造成档案管理部门服务功能减弱，管理效率降低，社会效益下降，甚至出现无档可管、无法管档的情况。断层效应主要体现在以下三个方面：

　　（1）信息断层。由于国家宏观政策由温饱向小康转变，而档案管理仍然停留在传统的机关文书档案方面，未能对日益发展的民生档案实施系统、全面、科学、有效、及时的管理，形成了档案信息断层。

　　一方面属于县级国家综合档案馆档案接收范围的机关文书档案保存价值和利用率在逐步降低。从近十年移交进馆和目前各行政事业单位归档整理的材料上来看，主要内容是上级发文、本级发文、单项工作迎检材料。上级和本级发文绝大部分是成立工作机构、转发照抄工作方案等文件，迎检材料则金玉其外，年年炒剩饭，从档案专业角度来看这些档案未来能够被查阅利用的可能性微乎其微。2000年以后接收的档案有潜在利用价值的仅有企业改制档案（2004-2015年）、林权制度改革档案（2009-2013年）。

　　另一方面归属各基层档案室保管的业务档案却日渐重要，利用率稳步提高，已经超越传统的机关文书档案，成为现阶段和未来最重要档案资源。如国土、房产、组织人事、人力资源和社会保障、民政等单位的民生档案；部分二级机构如人力资源和社会保障局下属的企业社保、机关事业保险、医疗和生育保险、人才和就业服务、失业保险、工伤保险、农村社会养老保险；民政局下属的退伍军人管理、婚姻登记、社会救助等均事关国泰民生。这些档案不属于县级国家综合档案馆接收范围，而主管单位受领导档案意识、档案人员配置、收集整理水平、保管条件、经费投入等条件制约，档案管理水平参差不齐，规范化管理方面欠账较多。

　　（2）载体断层。随着计算机和互联网技术的发展，档案信息载体由纸张逐步向数字存储器转变，县级国家综合档案馆受资金、设备、人员、技术等条件限制，在传统的纸质文档管理技术日渐成熟的同时，数字档案管理却举步艰难，载体断层正逐步显现。

　　县级档案部门从成立的第一天起，几十年如一日和纸张打交道。到了计算机和互联网技术高度发达的今天一些老档案人依然认为，即使有数字文档，仍然有纸质档案需要归档。笔者认为这种观点是停滞的，不科学不全面的。以银行贷款审批为例，专业银行的贷款审批材料中有纸质表单证明材料、电子审批表单逐级审批材料、现场调查数字照片、电话调查音频、现场办理视频等材料，已经远远超出了纸质档案能够承载的范围。纸质档案在办公、信息管理、财务管理、销售管理中所占比例逐年减少，代表性、决定性逐渐降低，实现无纸化办公的行业也越来越多，如网上证券开户、互联网虚拟财产等。纸质档案必将退出档案载体的主导地位。

　　截止2015年底，邵阳市15个市县级档案部门共有服务器5台，微机117台，绝大部分用于档案行政人员办公。绝大部分县级数字档案馆无场地、无设备、无经费，硬件方面欠账较多。

　　（3）技术断层。技术断层包含两个方面：一是档案归档保管利用方面的断层。档案人经过几十年的技术积累，在纸质文档的收集整理保管利用方面积累了大量的经验，法制法规制度规程也相对成熟和完善。而面对数字档案的全新课题，绝大多数县级国家综合档案馆无设备无经费更无技术，法制法规制度规程也相对薄弱，这使得技术断层在未来持续扩大也是必然。二是技术人才的断层。截止2015年底，邵阳市在职档案工作人员173名，其中50岁以上57人占33.0%，35-49岁89人占51.4%，34岁以下27人占15.6%。拥有档案专业文化程度和档案专业技术职务的仅21人，占比12.1%。笔者所在武冈市档案局在职10人，在本单位工作年限超过18年的就有7人。人员老化、专业技术人才奇缺、人员严重缺乏流动性是目前档案部门人员方面存在的最主要问题。

　　2、档案利用的主体民生档案被分割在各行各业，管理水平参差不齐。

　　县级民生档案目前的管理形式是谁经办，谁管理，这就造成了档案管理的极度分散。情况较为突出的主要是人事档案、社会保障档案、城市建设档案、民政档案等。

　　部门利益是造成分散管理的主要原因。管理这些档案的或是权力部门或是省管单位，管的事都与群众的重要利益息息相关。在国家档案局取消查档收费的2013年7月之前，这些档案的建档、年度管理、查档、签证、移送等都是要收费的，且种类繁多、价格不菲，2013年7月以后一些部门的管档收费依然在执行。有收入就有开支权，档案室成了摇钱树，个别单位甚至把档案收费做为履行自身职责的前置条件，先交费再办事。

　　分散管理最大的弊端就是这些单位均要在档案基础设施、保管设施、人员、经费、管理等方面进行各自投入，从社会管理的角度来看，这是公众资源的极大浪费；管理单位在人员、经费、档案专业水平等方面的制约，极易造成档案不规范，甚至散失和损毁；名目繁多的收费项目加重了老百姓的经济负担，数量巨大的管档收入滋生了腐败土壤；在绝大多数单位取消档案收费之后，这些民生档案的管理面临非常严峻的形势，极有可能造成档案管理的断档。

　　3、档案数字化起步晚，起点低，缺乏统一管理和长远规划。

　　档案数字化的现状，就如同爷孙几个修房子，各选各的地方，各搞各的设计，各请各的师傅，各用各的材料，各筹各的经费，这样能建成摩天大楼吗？档案部门在这方面已经走过弯路了，根本的问题就在于缺乏统一管理和长远规划。

　　2005年湖南省档案局在全省推广《金通文档环境智能综合管理系统》，多年来县级国家综合档案馆人工输入了上百万条目录，花费的自有经费也不是个小数字，但作用仅仅替代了档案目录人工检索，且数据不能被后来的档案数字化系统利用。2015年推行数字化处理，走的又是一条老路：上级档案部门不拨经费，不配设备，不发软件，不进行培训，县级档案馆只能八仙过海，各自为战，自行筹集经费，购置设备和软件，或发包给专业公司去完成。这种做法有两个致命点：一是这些各自为政的数字化信息将来能不能被国家档案信息管理系统利用呢？从技术上来看，笔者认为难度比较大，不同的操作系统，不同的图片格式，不同的数据库结构，就算是能开发出一个软件来兼容，都不是件容易的事。二是现有纸质档案数字化处理是个庞大的工程，需要投入的人力、设备、资金都是巨大的，完全依靠县级财力是不可能实现的。从县级文化、图书、广播等单位主体依靠中央财政专项资金的做法来看，档案部门这种做大事的方式也极为少见，其结果必然是不可持续的。

　　4、电子档案管理尚是空白

　　电子档案可以分成两个类别：一类是办公软件生成的文字、表格、演示文件，以及数字电子产品生成的图片、音频、视频文件。二类是互联网信息管理系统生成的数据库文件。目前这两类文件县级国家综合档案馆均缺乏管理能力，对于第一类文件，任其分散保存在各单位各股室的微机里自生自灭；对于第二类文件，由于需要安装管理软件才能读取数据库资料，且不同单位管理软件操作方式又大不相同，网络和数据库文件的维护只能由省市以上的管理者通过专业公司来完成。

　　电子档案已经渗透到各行各业，管理、生产、销售的各个环节，能有纸质文档的材料基本上都有电子档案，县级国家综合档案馆存在的电子档案空白如长期持续，必然造成若干年后无档可管，无档可查。

　　5、行政管理考核机制上存在的主要问题

　　2013年邵阳市考核县级档案部门五项工作：规范化管理工作、村级建档工作、家庭建档工作、民生档案工作、国际档案日宣传工作；2014年考核四项工作：党委政府重视档案工作、规范化管理工作、村级建档工作、家庭建档工作；2015年考核四顶工作：落实中办15号湘办29号文件工作、乡村档案室市级标准认证、档案信息化建设、档案规范化管理。从这三年考核设置来看，笔者认为有三点看法：

　　一是民生档案如同西瓜，考核了第一年，后面两年都丢了。

　　二是村级建档如同绿豆，三年都在考核。《中华人民共和国档案法》第六条规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导”。从法律上讲村级建档是乡政府的事，上升到由市级考核县级，本应由乡级完成的村级工作，方式值得商榷。从档案专业和实际操作来看，村级档案归档的大部分材料均是乡人民政府以及乡属部门已经归档的材料重件，真正属于村级的材料也并不多，继续推行村档乡管就足够了。

　　三是家庭建档如同芝麻，考核了两年。大力推行家庭档案的法律依据是什么呢？没有。说得不客气一点，这完全是档案部门不务正业。加强全民档案意识，提倡家庭建档是可以的，但也仅仅只能够是提倡而已。

　　目前绝大多数基层档案室都是兼职档案员，人员变动频繁，能够完成收集、保管、查阅等工作已属尽职，鉴于档案整理的技术规范要求较高，绝大多数单位均委托县级档案馆工作人员完成。一个县有上百个县直单位，几百个行政村，20-30万个家庭户，靠档案局10多个在岗上员，完成近百个县直单位档案整理工作之外，规定每年完成上百个村的村级档案，完成上千户的家庭档案，除了助长上报数字上的大跃进，别无益处。

　　二、县级国家综合档案馆可持续发展的应对措施

　　针对县级档案部门在可持续发展上存在的主要矛盾，笔者认为，主要有以下五项应对措施。

　　1、高瞻远瞩建立国家档案信息管理系统。

　　国家档案信息管理系统是基于互联网技术的全国性档案信息管理系统，以县级国家综合档案馆为基本单元，集电子档案收集、整理、备份、查阅功能为一体，同时实现全国档案系统管理无纸化办公。

　　建立国家档案信息管理系统笔者有两个方面的建议：

　　一是要明确国家档案馆为主体，从上向下构建。国家档案信息管理系统就如同一座摩天大楼，国家档案馆负责构建主体结构，各省、市、县级档案馆通过自己的服务器逐步进驻规定的单元、楼层、房间，通过系统升级逐步扩展功能，最终形成信息收集处理共享平台。

　　二是要坚定地争取中央财政专项资金，省、市、县三级财政配套，统一配置设备设施，统一管理软件确保信息兼容。对县级国家综合档案馆历史档案数字化处理经费拟采取以奖代拨的形式，争取用3-5年的时间，完成常用档案的数字化处理工作。

　　2、后发赶超分级管理电子档案。

　　电子档案信息的管理应遵循属地管理原则，国家档案馆可设立国家电子档案信息库，备份、管理国家行政机关、央企电子档案信息。省、地、县级档案馆可参照执行。

　　3、重中之重抓牢民生档案

　　（1）建立“大民生档案”管理体制，整合基层民生档案管理资源。

　　所谓“大民生档案”就是县级国家综合档案馆要将本辖区内所有的民生档案进行集中统一管理。这将大大节约全社会的档案事业管理成本，节约公共财政资源，也更有利于服务广大人民群众。

　　对档案利用率高，在场地、设施、人员、资金、管理等方面达到规定要求，确有必要设立基层档案室的，经县级档案局批准可以设立，行政上归所在单位管理，业务上统一归口县级档案局管理，对外挂牌“хх县国家综合档案馆хх分馆”。档案分馆的设立要以大类为原则，对同一大类的各小类要进行资源整合，如设立人事、社保、城建、民政、政法、国土、房产等类别，涉及民生档案的二级机构不再设立基层档案室，档案归档整理后，直接向所属档案分馆移交。涉及民生档案的其他部办委局也不再设立基层档案室，档案归档整理后，直接向国家综合档案馆移交。

　　国家档案局可研究出台民生档案管理的规范性文件，就民生档案的范围、收集、整理、保馆、移交做出规定。

　　（2）将县级档案部门的工作重心转移到民生档案管理上来。

　　一是加强对民生档案重点单位的监督。在未实行“大民生档案”战略以前，对民生档案重点单位可以实行两边靠的管理办法，即要么投入人力、物力、财力，使档案室达到省一级以上标准；要么将档案移交国家综合档案馆直接管理。对两边都不愿靠，放松民生档案管理的单位要进行专项执法检查，并按《档案管理违法违纪行为处分规定》严格执法。省市档案部门要将民生档案管理纳入县级档案部门的年度首要考核内容，并按两到三年一轮的办法开展定级复查工作，确保民生档案完整收集，规范整理，妥善保管，开发利用。

　　二是加强对重要临时机构的档案监督。目前县级有众多的重要临时机构，如：改制领导小组办公室，单项工程建设指挥部、为应对突发事件临时成立的领导机构等等，这些临时机构肩负着重要的历史使命，众多都与老百姓的未来利益息息相关。审计部门在这方面有值得借鉴的经验，一是将临时机构纳入年度目标管理，二是在临时机构的工作任务完成后必须进行财务审计，这个临时机构才能撤销，档案部门也可参考执行。

　　三是加强对历史重要民生档案的抢救。档案形成后的保质期大约为1年，超过这个期限不归档，极容易造成材料散失。对已经形成超过这个期限的重要档案，可以通过双方领导协商、联合主管部门现场办公、政府领导督办、人大执法检查、政府会议纪要等形式，用行政组织等手段，抢救重要民生档案入库。如抢救户籍资料、近年的人口普查个人登记资料等。

　　4、锦上添花搞好基层档案室规范化建设。

　　基层档案室规范化建设是县级档案工作的根本，是《档案法》赋予档案人的使命，我们过去已经做得很好，现在在做，将来仍会做得更好。

　　5、多管齐下提高档案队伍专业素质。

　　一是疼下决心改革档案管理体制，实行局馆分开：档案局可以是行政管理体制，档案馆必须实行专业技术管理，从根本上解决技术人才奇缺的难题。二是要加大人员在职教育力度，选派中青年干部进行系统性技术学习。